Teoría de la integración
Punto de partida ¿la integración latinoamericana crea o desvía comercio?
Las recomendaciones teóricas, la primera inquietud será saber si el acuerdo promueve la productividad o, su defecto simplemente sustituye de manera anticompetitiva proveedores internacionales por regionales. Aunque existe consensó de que esta disyuntiva no exprese los únicos efectos de la unión de mercados, su influencia subyace a la norma de la organización mundial del comercio.
Argumento clásico y sus extensiones
Uno de los meritos más importantes de la teoría clásica de la integración es el reconocimiento de que la unión de dos o más mercados no siempre produce bienestar .para saber si un acuerdo estimula la creación de comercio ola discriminación de proveedores competitivos, viner recomienda estimar el contenido anticompetitivo del aumento del flujo comercial de la agrupación.
a) que paica un arancel
b) por definición menos eficiente el precio de transacción en el mercado regional
Dos principales hipótesis
De acuerdo con las premisas antes citadas, los esquemas regionales se clasifican en dos grupos: en uno prevalece la creación del comercio y el otro índice de desviación es superior al os efectos competitivos del regionalismo.
Afirman que las áreas de libre comercio constituyen potenciales amenazas al sistema de comercio mundial y al bienestar de los socios por que desvía el comercio y conduce a la formación de nuevos grupos de interés opuestos a la liberación multilateral.
Métodos de cálculo
Sin exclusión de otros métodos existentes los más utilizados son seis el examen de admisibilidad ajustada es una técnica derivada de las proyecciones económicas y se emplea para identificar la desviación del comercio mediante la comparación entre el crecimiento efectivo y el potencial (a partir de los valores anteriores al creación del acuerdo ) del comercio externo para saber que hubiera pasado en caso de no existir el acuerdo la desviación se interpreta como la caída de la tasa de crecimiento del comercio efectivo(MCMILLAN1993) el índice de concentración simple , otro método que beneficia la relativa aceptabilidad , divide la participación de comercio intra-grupo entre la participación del grupo en el comercio mundial .
Dos métodos tienen una notable sofisticación y ejercen mayor influencia entre los analistas. El primero denominado el modelo de equilibrio general computable (EGC) se encarga de formalizar un amplio número de datos entorno a las relaciones económicas entre los sectores productivos los factores de producción y varios mercados nacionales.
Opacidad de los datos estadísticos
Una de las dificultades que debe enfrentar la determinación empírica de la creación – desviación de comerció es la incertidumbre en la evidencias empíricas.
Tipo de cambio
Uno de los hechos capitales de la productividad es que los precios internacionales no solo responden a las variaciones en la estructura de costos de producción, si al tipo de cambio. Esta situación pude afectar la interpretación de los datos si las proporciones en las que índice el tipo de cambio se confunde con los efectos discriminatorios del comercio.
Comportamiento diferencial de los sectores
Otro factor de complicación en la interpretación de los datos es el comportamiento diferencial de los sectores exportadores. las exportaciones latinoamericanas caen en tres categorías . Principales: productos básicos sin elaborar (minerales, petróleo, productos agrícolas), productos básicos elaborados (industrias alimenticias productos metalúrgicos básicos),y ( productos manufacturados automóviles , bienes electrónicos).
Barreras no arancelarias
Cuotas, restricciones voluntarias a las exportaciones, reglas de origen estrictas, proliferación de mediadas antidumping (AD) barreras técnicas medidas fitosanitarias compras de gobierno y subsidios, entré otros conforman un red de obstáculos al comercio que pueden considerarse como aleatorias y no redundante con el regionalismo.
Cambio en la protección externa
El estudio de la protección arancelaria el mas intuitivo de los indicadores para saber si un acuerdo contribuye o no a la desviación del comercio se recomienda por el hecho anticompetitivo de la integración interviene únicamente cuando existan barreras externas .salvo si esta protección aumenta no hay motivos para pensar que la estructura de precios de un mercado ampliado se modifique en un sentido DISTINTO a la apertura no discriminatoria , ya que los a consumidores apenas a una fuente de suministro más barata que al mercado nacional .
Varios de los métodos de cálculo convergen en la consideración de los cambios bruscos del comercio intra- grupo como el principal indicio de la desviación.
Las exportaciones totales latinoamericanas representan en 1986 el 12.5 porciento y en 1995 equivale a 19 por ciento del ingreso nacional.
Las importaciones, de su lado, avanzan de casi 10 por ciento en 1986, a 13 por ciento en 1990 y 22 por ciento en 1995, parte como resultado, de la liberalización general, parte como respuesta a la apreciación del tipo de cambio. El hecho es significativo, ya que sugiere que estamos ante la presencia de un proceso de integración continental que iguala la dinámica de los mercados preferenciales.
En el MERCOSUR las importaciones subregionales de la Argentina y Brasil muestran una trayectoria similar, mientras que la Paraguaya es más dispersa.
Lo propio acontece en el MCCA, donde Nicaragua, aparece relativamente disociado de los demás miembros del esquema y que son embargo, la evolución de las importaciones intra-grupo no dice si la sustitución de proveedores es ineficiente.
Permite observar cómo se relacionan entre sí dos o más variables. No mide el grado de creación de comercio, puede ser útil para validar nuestra presunción sobre la importancia de las externalidades. El nivel de endeudamiento, por su parte, tiene en un extremo a Costa Rica, con un monto de obligaciones equivalente, 689 y 428 por ciento de sus ventas internacionales.
Una vez reseñadas las limitaciones en la medición de la desviación comercial , es necesario referirnos a sus consecuencias metodológicas. Esta recomendación es coherente con las bases epistemológicas de todo sistema complejo donde la causalidad determinista intercepta influencias abiertas aleatorias en proporciones cambiantes pero no reductibles. Otro aspecto de este asunto es que el requisito de apertura causal no solo alude a las variables extra grupo, sino aquellas que, desbordando la disciplina de referencia, son importantes para la explicación del objeto de estudio.
Uno de los problemas de mayor trascendencia para el regionalismo latinoamericano son las consecuencias de la integración en disparidad, entre pequeñas, medianas y grandes economías. Las hipótesis que evalúan los vínculos entre la disparidad y el mejor aprovechamiento de las reglas del comercio y o la solución de conflictos, cuyo propósito atiende aquí a través de la elaboración de parámetros interdisciplinarios susceptibles de asociar a los resultados de teorías y disciplinas convergentes.
Para la explicación de la incidencia del libre comercio sobre los países pequeños , la economía apela a un modelo estático compuesto por una economía pequeña .Su planteamiento puede resumirse de la siguiente forma: la liberalización de las barreras al comercio recíproco conduce a que la estructura de precios de B determine la estructura de A.
Dependiendo de la profundidad de la brecha bilateral. Se entiende que luego de este proceso el equilibrio regional, depende más que B del comercio internacional para abastecer sus necesidades de consumo y producción la apertura comercial de este último lo beneficia a través del abaratamiento de las importaciones, adquiridas sin arancel.
Las versiones recientes de esta conjetura arriban a conclusiones aún más optimistas. Según éstas, el libre comercio en disparidad también favorece la inversión, la transferencia de tecnología y el aprendizaje industrial de las pequeñas economías.
E l aumento del comercio incrementa el PIB vía el estímulo a la eficiencia, el cual, a su vez, promueve la expansión del comercio.
La medición se basa en un modelo EGC que incluye 11 sectores, seis regiones y seis factores de producción (tierra, capital, trabajo rural, trabajo urbano no calificado y ecuaciones de insumo-demanda).
A pesar de este relativo e influyente consenso , varios aspectos de la conjetura clásica resultan objetables .un primer cuestionamiento plante el sobre entendido de que el ajuste de la estructura de precios y la especialización productiva constituyen procesos relativamente cortos y lineales .La economía mayor representa el principal problema del libre comercio desde la perspectiva de los primeros, ya que puede ser costosa y exigirles recursos y plazos de liberalización más dilatados que los que comúnmente establecen los acuerdos. Desglosemos las determinantes de ese proceso. Además del efecto devastador que puede tener una estructura de costos industriales en los productores más pequeños, los incentivos al consumo de bienes importados determinan que en la primera fase del ajuste se generen desequilibrios externos y éstos, a su vez, conduzcan a la adopción de políticas de eficiencia temporal.
El resultado de estos esquemas es más cercano al comercio administrativo que al pleno libre comercio, aspecto sobre el que volveremos más adelante. Otra limitación del modelo es la ausencia de variables capaces de explicar el menor aprovechamiento del libre comercio por parte de los países pequeños.
El contraste de los niveles de protección arancelaria deja prever un proceso de liberalización dominado por el mayor esfuerzo latinoamericano. Esta presunción se refuerza con la posición negociadora estado unidense , que propugna la rápida reproducción de gran parte de los aranceles dentro de cinco años
Inclusión de los fenómenos económicos y cuantificables, la integración representa la interacción de un conjunto de actores y factores cuyo rango o variedad de problemas desborda con creces el ámbito del mercado. De aquí resulta la necesidad de operar con mayor cercanía a los significados de la integración entre países.
Resulta más visible al momento de operar con el concepto de interdependencia económica un equivalente más comprensivo de los diversos aspectos que involucra la integración internacional.
La mayor conexión y necesidad entre los países incrementa la sensibilidad de la agrupación por las dificultades de los socios con menores recursos.
La progresiva diversificación de las relaciones y el aumento de los recursos del país dependiente favorecen la adopción de una estrategia de reducción de la dependencia.
La intensificación da como resultado el fenómeno que engloba situaciones de vulnerabilidad y de extrema complejidad.
Las interacciones de dos o más países se conectan con la cooperación solo cuando los instrumentos que adopta el proceso son capaces de controlar los factores de desunión.
La primera hipótesis establece una relación positiva entre el éxito en las negociaciones y los mayores recursos.
Una consecuencia general que arrojan las hipótesis reseñadas es que las pretensiones predictivas de los deben ser tomados con cautela.
La controversia podría ser engañosa, en la medida que las conclusiones dependen del enfoque metodológico y de las particularidades del caso tratado.
La mayoría de los trabajos es la capacidad que tiene la integración de socios dispares para lograr la estabilidad económica de la agrupación. Los estudios existentes vinculan las disparidades económicas a la capacidad decisión y administrativa de un esquema.
La primera afirma que la preponderancia crítica de un país tiene un impacto disuasivo en la producción de conflictos, concretamente, la disparidad representa una condición de pacificación, ya que inhibe los conflictos y allana la adopción de políticas alternativas.
Este argumento coincide con una idea defendida en el periodo inmediatamente posterior al fin de la guerra fría por la literatura interamericana. Según ésta, la ausencia de riesgos importantes para la primacía estadounidense estimula la sustitución del poder duro por una diplomacia basada en técnicas económicas.
Toda relación de poder combina elementos de consenso y coerción dispuestos de manera asimétrica: a mayor adhesión le corresponde un menor ejercicio represivo y viceversa. En otros términos, las políticas consensuales dependen para su eficacia del ejercicio real o simbólico del poder duro.
El nuevo regionalismo
Dimensiones de una estrategia no tan nueva
La promesa del nuevo regionalismo puede resumirse en una sola frase: ordenar las políticas latinoamericanas de inserción ala economía internacional .su más directo terreno de experimentación son las formas del mcca la can y el Mercosur , así como los nuevos acuerdos de libre comercio que jalonan al continente.
Conceptos y línea de acción
Para definir la estrategia de la integración , la literatura de especialidad ha empleado alternativamente los conceptos de nuevo regionalismo abierto regionalismo hacia fuera e integración profunda .
El nuevo regionalismo vs multilaterismo
Un primer componente de esta ruptura constituye el estrecho vinculo entre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral en más de un sentido reflejo del fortalecimiento de la omc.
Unión aduanera vs área del libre comercio
Otro aspecto de la ruptura entre el mayor y el viejo regionalismo toca a las formas de integración. entre 1950 y 1970, la teoría como la práctica se ocupan casi en exclusividad del esquema de unión aduanera.los efectos de la zona de libre comercio se consideran similares a la creación de una unión aduanera.
La elección de uno u otro esquema deba tener en cuenta las características de las economías asociadas, en particular su grado de diversificación y complementariedad productiva.
Institucionalidad en la integración
La ruptura entre el nuevo y el viejo regionalismo también también comprende la dimensión institucional de los procesos de integración.la densa institucionalidad que caracterizaba a los esquemas bajo la antigua estrategia , cede en los años de 1990 a favor de mecanismos flexibles de carácter intergubernamental.
La integración concéntrica
La hipótesis según la cual ausencia de disparidades criticas incrementa los potenciales económicos de una agrupación , concita consenso entre analistas y tomadores de decisiones.se entiende que la homogeneidad en los niveles de desarrollo permite a cada país hacer concesiones a las importaciones esperando compensar su crecimiento por medio de mayores exportaciones.
Relación con las formas estructurales
Quizá el gobierno no declarado más importante del nuevo regionalismo haya sido adaptación y respuesta de las políticas regionales a las formas estructurales implementadas en América latina desde finales de la década de 1980.quince años más tarde ,sin embargo ,este objeto aparece oscurecido por el dinamismo absorbente del modelo económico en plaza .
Disciplina fiscal y dependencia frente a los aranceles
La disciplina fiscal, quizá la más trascendental de las políticas macroeconómicas del modelo hacia fuera tienen por meta tradicional reducir el déficit público para controlar el endeudamiento y los brotes de inflación.
Política de la privatización
La política de privatización se considera básica para el despliegue de la reestructuración económica, sobre todo por su declarado vínculo con otros grandes objetivos, la reconversión industrial guiada por el incremento en la eficiencia y la estabilidad macroeconómica. Su aplicación ha enarbolado como justificación la hipótesis de que la administración privada responde mejor que la pública a la racionalidad económica y la búsqueda de competitividad de las empresas. Sin duda, las privatizaciones han obrado con esta incidencia en casos como la industria brasileña de acero, responsable de 28 por ciento del excedente comercial de ese país a finales de la década de 1990 y en otros vinculados a los sectores de servicios, extracción y manufacturas. Cabe observar que la búsqueda de eficiencia no tuvo contrapartidas positivas en materia de empleo y distribución del bienestar: entre 1997 y 2002, fase final del proceso de privatización, la tasa de ocupación desciende en América Latina de 52,9 a 51,8 por ciento, lo cual se combina con un nivel de pobreza cercano a 44 por ciento de la población. Estos datos no responden exclusivamente a la privatización parte de las empresas se encontraba en crisis antes del cambio del régimen de propiedad pero tampoco reflejan todos los costos del cambio de régimen de propiedad. En varios casos, las empresas privatizadas originaron sus utilidades en el control de mercado y conforme a las previsiones clásicas, su influencia sobre los precios fue en desmedro del consumidor. Esta contradicción con los objetivos principales de la reestructuración ha permitido recordar que la teoría económica no garantiza que la eficiencia económica mejore en todo o en parte como resultado de la privatización.
De distinta índole es la incidencia de esta política sobre los procesos subregionales.
Inversión extranjera directa y el sector externo
El otorgamiento de trato nacional a la ied se institucionaliza en la mayoría de los países de América Latina a partir de la década de 1980, cuando las finanzas públicas apenas pueden hacer frente a los servicios de la deuda y los gobiernos no logran revertir el deterioro en la creación de empleo. La captación de la ied tiene por objetivo la reconversión productiva y el mayor acento en las ventas internacionales, aunque la literatura de especialidad no es unánime sobre sus efectos positivos. La reconversión industrial orientada a la exportación, se asienta a su vez en diversas previsiones teóricas que ven en las exportaciones una importan te fuente de crecimiento económico. Su arribo a América Latina comporta dos etapas. En casi todos los casos, la primera fase se caracteriza por la adquisición de las empresas1 ^estatales, empezando por las mejor posicionadas desde el punto de vista de la eficiencia o el control de mercado. La segunda y más prolongada, se orienta a la industria manufacturera de exportación, sobre todo pasiva o maquiladora. Sin embargo, la estrategia varía de país a país. En México y la Cuenca del Caribe, persigue el abaratamiento de los costos de producción y la integración a las cadenas productivas sobre todo estadounidenses, trátese de industrias de alta tecnología (electrónica y automotores) o intensivas en mano de obra (textiles y vestimenta). En estos países la ied materializa la internacionalización industrial en áreas comercialmente dinámicas. En América del Sur, por el contrario, la ied se dirige principalmente a las fuentes de producción de materias primas, como el petróleo, el gas y la minería en general, y el sector de servicios (telecomunicaciones, energía, infraestructura y finanzas, CEPAL.2004c).Llegados aquí, es necesario plantear algunos aspectos de la lógica de las inversiones relevantes para el diseño de políticas económicas. Contrario a una presunción general, es probable que los flujos de ied no respondan de manera sustantiva a las reformas estructurales y a las garantías de inversión foránea. Para sustanciar esta idea apelemos a la distribución de los flujos de ied según periodos y regiones. De entrada se observa su crecimiento en América Latina a lo largo de prácticamente toda la década de 1990, con una inflexión en 1995. Sin embargo, luego de 2000 el arribo de estas inversiones sufre una pronunciada involución, que las lleva en 2003 a tener cifras menores a 1997.
Política cambiaría
El paso del tipo de cambio fijo al régimen flotante es un hecho relativamente reciente en la mayoría de los países de la región. Con la excepción Venezuela, que conserva la paridad fija y Bolivia, Costa Rica, Honduras y Nicaragua, que han adoptado la paridad o banda móvil, el resto de América Latina ha imple-mentado tipos de cambio flexibles a partir de 1996. Con esto, la relativa estabilidad que proporcionaba el cambio fijo al comercio y las inversiones internacionales, incluyendo un mayor control de los riesgos de inflación, se reemplaza por un régimen que privilegia los equilibrios ágiles en la balanza de pagos, pudiendo reducir los costos del ajuste en la parte real de la economía, aunque no por ello se controla mejor la inestabilidad cambiaría. Este relevo también implica alteraciones en los objetivos convencionales relacionados con el sector externo. En el cambio fijo la decisión de devaluar la moneda está asociada a la promoción de la oferta exportable mediante el abaratamiento de los bienes localmente producidos; el encarecimiento de las importaciones permite a su vez reequilibrar la balanza de pagos. En el régimen flexible, la volatilidad y su consecuente incertidumbre impiden anticipar la intensidad y los efectos de las variaciones en el corto plazo.
Es pronto para hacer un balance del desempeño del régimen flexible en América Latina, sobre todo en los países que lo adoptan a finales de la década de 1990 o después. Sin embargo, un aspecto que no deja lugar a dudas es su mayor relación con la inestabilidad cambiarla. En el caso de la crisis argentina de 2001-2002 cuatro países con tipo de cambio flexible Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela sufrieron en un año variaciones superiores a 50 por ciento. La lógica interna o vecinal de este nivel de fluctuaciones no debe ocultar el hecho de que algunas de sus variables más importantes se encuentran fuera de la región, en una indescriptible globalización financiera. Y para reducir la vulnerabilidad cambiaría latinoamericana, las reformas estructurales resultan insuficientes. Las principales alternativas de un mercado común giran en torno a las ventajas de la coordinación de políticas en el ámbito cambiario. Uno de los modelos que ofrece la teoría es la creación de una 'zona objetivo' capaz de permitir la libre fluctuación de las monedas regionales en torno a una tasa de equilibrio. En su versión más conocida, los agentes económicos se abstienen de defender la zona objetivo, aunque utilizan los instrumentos de política cuando se trata de desalentar los ataques especulativos "Un mecanismo de fecha anterior que coincide con esta idea es el Sistema Monetario Europeo (sme). En esencia, el Sistema consta de una moneda cesta y de instancias regionales con funciones de coordinación e intervención en las fluctuaciones cambiarías.
A modo de resumen
De todo lo anterior, se pueden resumir algunas apreciaciones de tipo general. Primero, si se consideran las características y el contexto del nuevo regionalismo, su promesa económica aparece subordinada a las reformas estructurales y a la inserción al mercado internacional, incluyendo en este último caso a los acuerdos Norte-Sur. En ese camino, configura una práctica de la integración cuyos componentes pueden definirse de la siguiente manera: ausencia de tratamiento especial a las economías de menor desarrollo; rechazo de los mecanismos de cooperación o de sistemas de compensaciones; definición de las ventajas administrativas (erradicación de los obstáculos al comercio) en función de concesiones sobre todo arancelarias, y políticas económicas que contribuyen a la desarticulación de los esquemas. En segundo lugar, la ruptura del 'nuevo' con el Viejo' regionalismo responde no sólo al agotamiento de este último, sino a las señales ostensibles de la globalización: movilidad de capitales productivos y especulativos; segmentación de la producción industrial (en la forma de operaciones de subcontratación), y preponderancia del comercio intra-industrial, entre otros. En ese contexto, los acuerdos se dejan guiar por una lógica de mercado internacional en la modalidad de la atracción de ied y la creación de acuerdos Norte-Sur. Finalmente, en la misma medida que las reformas estructurales "continúan propulsando el proceso de integración en el Hemisferio Occidental" (Schott 2001: 5) y el modelo norteamericano de integración echa raíces en la agenda negociadora regional, la ausencia de un regionalismo anclado en la promoción de la interdependencia latinoamericana favorece el reordenamiento de los vínculos económicos internacionales en función de la oferta y la demanda de las economías industrializadas.
Los procesos de integración formal
5. Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas
Sin duda, no todas las iniciativas regionales transitan por el ámbito de las reformas estructurales y la transformación del mapa de las relativas interdependencias en función del regionalismo hemisférico o la irradiación del tlcan. En términos formales, existe un espacio institucionalizado que denominamos subregional, el cual da cobertura a proyectos específicos de integración. Los tres esquemas de integración más importantes el mcca, la can y el mercosur operan dentro de estas particularidades, aunque no por ello dejan de ser afectados por las tendencias generales, en particular al momento de perfeccionar sus uniones aduaneras. Para substanciar este aspecto de la integración formal, el presente capítulo aborda las características y desafíos de dichos esquemas desde las siguientes perspectivas: a) el arraigo de su convocatoria; b) la cobertura institucional; c) el grado de cohesión intra-grupo, y d) la definición del arancel externo común, principal desafío en la creación de las uniones aduaneras.
Mercado común centroamericano
Antecedentes
El 13 de diciembre de 1960, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado General de Integración Centroamericana por el cual se crea el mcca. Los numerosos y antiguos antecedentes de este esquema, al cual adhiere Costa Rica recién en 1962, dan constancia del arraigo de su convocatoria. El anhelo unionista está presente en el Istmo desde su separación de México el 22 de noviembre de 1824, cuando se transforma en una federación dotada de instancias ejecutivas, legislativas, jurídicas, una moneda y una política externa comunes. A esta unificación de las antiguas provincias de la Capitanía de Guatemala, disuelta en 1839,3 le siguen otros esfuerzos de vigencia efímera: la Confederación promovida por Morazán en 1840, la Unión Centroamericana de Vasconcelos, en 1850, y la unión de los Estados de la América Central de 1885. En el siglo XX, las cinco repúblicas aprueban el 9 de septiembre de 1921 la Constitución Política de la República de Centroamérica. Su capitulado retoma la mayoría de los objetivos de la Federación de 1824, en particular el establecimiento de una política exterior común, una moneda única y un banco central con la prerrogativa de emitir papel moneda. Después de su fracaso, los objetivos comunitarios se estrechan y un convenio de 1947 sólo se propone uniformar las legislaciones de cada Estado y sus respectivos sistemas monetarios. Poco después se suscriben varios acuerdos bilaterales que ponen las bases del área centroamericana de libre comercio de 1958. Estas iniciativas se refuerzan con un instrumento político aún vigente, la Organización de Estados .Centroamericanos (odeca), creada el 14 de octubre de 1952. La Carta fundacional hace explícito el componente identitario del unionismo centroamericano, en particular que los Estados del Istmo constituyen "partes disgregadas de una misma nación".
El mcca hasta la década perdida
El mcca cuenta desde su creación con una estructura institucional que da amplia cobertura a las distintas facetas de su unión aduanera. El órgano superior directivo está a cargo del Consejo Económico, integrado por los ministros de Economía de cada país miembro, el Consejo Ejecutivo, por su parte, pretende imprimir eficacia decisional al esquema apoyándose en las políticas elaboradas por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (siega); el Banco Centroamericano de Integración Económica (bcie) tiene por misión contribuir al financiamiento del desarrollo industrial equilibrado de los países miembros. Dado que la normativización de las actividades industriales quedaba cubierta por un arreglo anterior (el Convenio sobre el Régimen de Industrias), el Tratado General se concentra en la integración productiva; la supervisión de los asuntos monetarios es competencia de la Cámara de Compensación Centroamericana (CCC) y el Consejo Monetario Centroamericano. Un acuerdo entre los bancos centrales centroamericanos suscrito en 1961, establece como principal meta de la CCC la facilitación de los pagos y el uso de las monedas centroamericanas para el intercambio comercial. El mecanismo opera con compensaciones semestrales, empleando divisas convertibles en el caso de los saldos netos remanentes El principal objetivo del mcca, la creación de un mercado ampliado (Art. 2 del Tratado) es previsto como la perfección automática de una zona de libre comercio y la adopción de un arancel externo común en cinco años.
Reforma del esquema y desempeño exportador
Recién a finales de la 'década perdida', Centroamérica puede hacerse eco de una tendencia relativamente uniforme hacia la recuperación económica y política. El relance del MCCA toma lugar en 1991 mediante la adopción del Protocolo de Tegucigalpa, a través del cual los gobiernos reforman la Carta de San Salvador, instrumento constitutivo de la odeca. Sus líneas de acción disponen la reactivación del arancel externo común (con la denominación de Arancel -Uniforme Centroamericano) y la liberalización comercial. Este último objetivo se inicia con una etapa consagrada primeramente al control de la dispersión arancelaria dentro de los márgenes de 5 y 20 por ciento. Su aplicación es gradual, dependiendo del nivel de preparación alcanzado por los países miembros. Poco después, el Protocolo de Guatemala firmado en 1993, impulsa la práctica totalidad de los objetivos del Tratado General: los programas de libre comercio y de unión aduanera, la movilidad de factores, la integración monetaria y la estrategia de relaciones exteriores del esquema.
Promovida por estas políticas y el avance en la reestructuración económica, la liberalización intra-grupo retoma el paso superando en su trayecto los altibajos ocasionados por la crisis del peso mexicano en 1995 y el estancamiento de la economía estadounidense entre 2001 y 2003. El proceso abarca gradualmente a todas las importaciones y hacia 2002 incluía tan sólo algunas excepciones: el café sin tostar en el caso de Costa Rica y Honduras; el azúcar de caña y el café sin tostar en toda la agrupación; los derivados de petróleo y las bebidas alcohólicas en Honduras, y el alcohol etílico en Costa Rica.
Disparidades intra-grupo
Estas tendencias se combinan con un Hecho interno importante: el cambio en la capacidad exportadora de los países miembros. Hace quince años, las exportaciones de Guatemala representaban alrededor de 30 por ciento del total centroamericano, similar proporción le correspondía a Costa Rica y Honduras contribuía con casi 20 por ciento. Sólo Nicaragua tenía una participación bastante menor, 7.5 por ciento. En 2003, por el contrario, Costa Rica genera alrededor de 50 por ciento de la oferta externa, mientras que Guatemala y El Salvador se posicionan en torno a 18 por ciento cada uno; Honduras exporta poco más de 13 por ciento y la participación de Nicaragua retrocede a 3.8 por ciento. Otro indicador de estas disparidades es el pib per cápita: en 2001 el ingreso costarricense es 10 veces mayor al de Nicaragua, mientras El Salvador, Guatemala y Honduras ocupan posiciones intermedias. No obstante, el producto bruto nacional todavía muestra similitudes: Guatemala aporta 38 por ciento del pib centroamericano; El Salvador y Costa Rica 25.0 y 21.8 por ciento, respectivamente; Honduras 9.7 por ciento, y Nicaragua 4.7 por ciento, siempre en la posición de la economía más pequeña de la agrupación. En su conjunto, estos indicadores muestran que la relativa paridad económica ya no constituye la principal característica del acuerdo más antiguo de América Latina.
Creación de la unión aduanera
La uniformización de los aranceles externos, central para la creación de la unión aduanera centroamericana, representa el talón de Aquiles del proyecto. En la actualidad se rige por una estructura escalonada de O a 15 por ciento, en realidad un ajuste del AEC anterior, necesario ante la reducción arancelaria frente a terceros países: 6 por ciento en los casos de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, 8.7 por ciento en Honduras y 4.2 por ciento en Costa Rica. Aun así, las listas de excepciones incluyen productos importantes, como textiles, confecciones, calzado, llantas y algunos productos agrícolas. De esta manera, aunque 85 por ciento de los rubros arancelarios son comunes, con un remanente de 472 líneas arancelarias no armonizadas, el efecto de perforación que tienen los acuerdos con terceros países diluyen la diferencia entre las concesiones intra-grupo y las otorgadas a países como México y Estados Unidos. El caso del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica, es ilustrativo de este problema. Los miembros del mcca perciben al acuerdo como una fuente de estimulo para la IED y la oportunidad de mejor acceso para sus productos de exportación más importantes, textiles y vestimenta. La creación del área de libre comercio prevé seis categorías de desgravación lineales y dos no lineales, con un plazo máximo de 10 años y 10 de gracia. A pesar de que las Disposiciones iníciales del capta permiten a Centroamérica la profundización de la integración zonal y el fortalecimiento jurídico de sus instrumentos, su implementación implica la continua erosión del AEC centroamericano.
Lo propio acontece en los otros acuerdos creados con la lógica de trascender las limitaciones del mercado centroamericano. Aunque el mcca representa el socio natural para 4 de los 5 miembros del acuerdo, su tamaño económico, similar en el producto y en el nivel de captación de ied al chileno, lo hace altamente dependiente del comercio extra-grupo. Esta observación se traduce en una agenda negociadora cargada de iniciativas de alianza comercial con terceros países. Con México se concluyen tres tratados inspirados en el TLCAN: tlc México-Costa Rica, TLC México-Nicaragua y tlc México-Guatemala, El Salvador y Honduras. El promotor de esta estrategia, Costa Rica, forma un tratado con Canadá en 2002, a la cual se adhieren poco después el resto de los socios del mcca. Con el CAPTA, firmado el 28 de mayo de 2004, se completa la cobertura del comercio con Norteamérica. Las iniciativas que involucran a otros países de la región son más recientes: el TLC El Salvador-Panamá, tlc Honduras-Panamá, tlc MCCA-República Dominicana, tlc El Salvador-Chile y tlc Costa Rica-Chile. Respecto a Europa, el esquema insiste en la conversión de los acuerdos preferenciales que lo unen a la ue en un acuerdo de asociación que prevea un tratado de libre comercio, aunque no existen indicios de que esta propuesta pueda concretizarse en un futuro próximo.
Comunidad andina de naciones
Antecedentes
El Acuerdo de Cartagena es suscrito por Solivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú tras una década de expectativas y experiencias insatisfactorias dentro de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Su convenio firmado el 25 de mayo de 1969 se presenta como un proyecto subregional de la alalc, de la Gran Colombia firman el 29 de octubre de 1948 la Carta de Quito, cuyos estatutos incluyen el reconocimiento de la existencia de "vínculos especiales que unen entre sí a los Estados hispanoamericanos por su comunidad de origen y cultura". El documento da nacimiento a la Organización Económica Grancolombiana, uno de los antecedentes cercanos del Acuerdo de Cartagena.
El modelo andino
Uno de los objetivos centrales del Acuerdo de Cartagena o Grupo Andino, la creación de una unión aduanera, se compone de dos medidas: a) la liberación del intercambio comercial, empezando por la disminución de los gravámenes y restricciones existentes entre los, países miembros, y b) la creación de un arancel externo común, con una primera etapa consagrada al establecimiento del arancel externo común mínimo a más tardar el 31 de diciembre de 1971. Otros objetivos, más específicos del modelo andino, proponen el trato diferencial de los países de menor desarrollo relativo y la armonización de políticas nacionales de acuerdo a las líneas de acción definidas en las Bases para una Estrategia Subregional. Entre sus disposiciones figura el Régimen Común de Tratamiento al Capital y Tecnología Extranjeros, en particular la Decisión 24 sobre la regulación de las inversiones extranjeras. La Programación Conjunta para el Desarrollo Industrial, "el elemento innovador por excelencia" de la integración andina, se concentra en tres industrias: metalmecánica, petroquímica y automotores. En adición, el esquema se dota de una serie de convenios encaminados a reforzar la subregión en los campos científico, cultural y educativo en el socio-laboral, y en la salud. En el periodo 1970-1975, el Grupo Andino registra un incremento de 265 por ciento del comercio total y una progresión más importante aun de las transacciones comerciales intra-grupo, 444 por ciento. Esta cifra no es el hecho de todos los países; Venezuela destina apenas 1.2 por ciento de su comercio al área, frente a 13 por ciento Ecuador y 11.3 Colombia. Como resultado, el mercado andino representa 4.0 por ciento del total de las relaciones comerciales de los países miembros. El siguiente lustro registra un dinamismo similar en el comercio total, 213 por ciento, e intra-grupo, 223 por ciento, cual determina que la importancia de la subregión crezca en apenas 0.2 por ciento respecto al ensanche de los mercados internacionales, a todas luces insuficiente para revertir la tradicional desconexión económica andina" Asimismo, no impide los casos de inestabilidad política y, desde mediados de la década de 1970, un déficit público cuyo financiamiento por medio de créditos internacionales conduce a la crisis de la deuda. En paralelo se multiplican las violaciones a los compromisos, sobre todo para controlar los desequilibrios externos y estimular el comercio generador de divisas, necesarias para el servicio de la deuda.
Reforma del acuerdo
Junto con la recuperación económica de finales de los años de 1980, los gobiernos disponen la reactivación del esquema a través de acuerdos sucesivos, adaptando el esquema a los cambios registrados en el contexto internacional. El Protocolo de Quito de 1987 primeramente acerca las posiciones de los países en torno a las líneas generales a seguir; en la Reunión de Galápagos de 1989 los países adoptan el Diseño para la reorientación del Grupo Andino; el Acta de La Paz de 1990, por su parte, acuerda la aceleración de los calendarios para conformar la zona de libre comercio andina, y el Acta de Barahona de 1991 anuncia la puesta en marcha de la zona de libre comercio a partir de 1992. La conclusión de este proceso interviene un año después, abarcando a todos los miembros de la agrupación con excepción del Perú. La definición del arancel externo común se prevé para 1995, aunque este calendario sufrirá continuadas dilaciones. Por lo pronto, en el nuevo enfoque domina la percepción de un proceso guiado por el mercado y no por las políticas, cambio de estrategia que se refleja en la decisión del Acta de Trujillo y el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena de 1996 de sustituir la denominación anterior del esquema por la de Comunidad Andina de Naciones.
En 1995, el Acta de Quito establece las directrices de la reforma institucional del acuerdo, definidas con mayor precisión en el Acta de Trujillo. A diferencia del pasado, reciben mayor énfasis los mecanismos intergubernamentales y la racionalización del esfuerzo institucional mediante la incorporación de todos los órganos de la can al Sistema Andino de Integración. A partir de esta reforma, parrafada por la Decisión 563 del 25 de julio de 2003, la subregión cuenta con las siguientes instancias: El Consejo Presidencial Andino, creado en 1990, órgano superior conformado por los presidentes en ejercicio de los cinco países. Tiene por función definir las políticas subregionales, así como orientar el proceso y evaluar sus resultados. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de 1979, continúa siendo en esta etapa el órgano de dirección política y de supervisión del cumplimiento de los acuerdos. Bajo su autoridad se establecen los acuerdos con terceros países y tiene el mandato de coordinar la posición negociadora de la can. La Secretaría General, creada en 1997, hereda el carácter ejecutivo de la Junta del Acuerdo de Cartagena y sus funciones de administración del proceso andino, supervisión del cumplimiento de los compromisos y elaboración de Decisiones. El Tribunal de Justicia, vigente desde 1985 y ampliado en sus competencias en 1999, tiene jurisdicción territorial en los cinco países. Se consagra a la interpretación, aplicación y control de la legalidad de las normas andinas. El Parlamento Andino de 1980, reformado en 2003 por medio del Tratado Constitutivo del Parlamento y su protocolo modificatorio, avanza en la creación de una instancia legislativa cuyos miembros son elegidos en votación directa.
Como ya se dijo, la zona de libre comercio andina no alcanza al conjunto de la agrupación a causa de la desvinculación del Perú, el cual opera desde 1992 a través.de acuerdos bilaterales. Estas dificultades no impiden la progresión del comercio intra-grupo entre 1990 y 2000, cuando la participación en el total comerciado pasa de 4.2 por ciento a 10.9 por ciento. Los ritmos de crecimiento son similares en todos los países, excepto en el Perú, cuyo comercio con la CAN se estaciona en torno al 6 por ciento del total. Obsérvese que a partir de 2000 el comercio intra-grupo registra un deterioro combinado de 2 por ciento, más acentuado en los casos de Colombia y Venezuela, hecho que combina los problemas económicos de este último país y el estancamiento de la economía internacional.
Creación de la unión aduanera
La can todavía percibe al aec como un instrumento idóneo para el logro de metas comerciales significativas, tales como, la ampliación definida del mercado; la estabilidad en el mediano plazo; la eficiente y más estable administración del arancel; la mejora en las condiciones de competencia mediante la reducción de las diferencias arancelarias; la mayor capacidad negociadora en la perspectiva del ALCA; la preparación de políticas arancelarias más sofisticadas, y el incremento de la confianza en la zona andina. La Decisión 370 del 28 de noviembre de 1994 define una estructura arancelaria externa de cuatro niveles: 5 por ciento para materias primas, entre 10 y 15 por ciento para bienes semi elaborados y 20 por ciento para productos acabados. El Ecuador puede apartarse en cinco puntos del aec en algunos productos y el Perú queda exento de obligaciones a causa de su delicado desempeño económico. En 1995 y como respuesta al anuncio del alca en la Cumbre de las Américas de Miami, los países miembros acuerdan la conformación de un mercado común antes del año 2005.
Estrechez del mercado
Gran parte de estas dificultades en el desarrollo del modelo andino se deriva del hecho de que la can representa un interés secundarlo para la mayoría de sus miembros, visible en la importancia adquirida por los mercados .externos. Estos "ven como una mayor oportunidad el mercado interamericano", e incluso "el MERCOSUR representa para la mayoría [de la subregión] una oportunidad más clara y accesible que el propio mercado común originado en el Acuerdo de Cartagena". La actitud tiene que ver con las dimensiones económicas de la agrupación, cuyo ingreso combinado es poco mayor al pib de la Argentina, el segundo país en importancia del mercosur, aunque con una población tres veces menor a la can. Cabe precisar que este ingreso corresponde en 72 por ciento a sólo dos países, Colombia y Venezuela. Las menores dimensiones económicas se combinan con la inhabilidad para mantener flujos estables de inversión. En el año 2000 la ied alcanza 43.590 millones de dólares, el mayor de su historia, para luego desplomarse a 11.397 millones en 2003. La situación varía de país a país. Venezuela, con excepción del 2002 es el principal destino de las inversiones extranjeras; la segunda captación corresponde a Colombia, aunque el último año de la muestra registra un flujo de ied similar a Ecuador y Perú. Sin embargo, las modificaciones en el flujo son suficientemente elevadas como para afectar la estabilidad del sector externo y en el ritmo de creación de empleos, dependientes en buena medida de este tipo de inversión.
Cabe recordar que la proliferación de iniciativas extra-grupo, hizo que el mandato original del Acuerdo, que impedía la realización de acuerdos separados sin la autorización del grupo, fuera revocado por la Decisión 322. En realidad esa enmienda no hacía sino reconocer la conversión del esquema en una progresiva zona de libre comercio vinculada a tratados rivales, como el Grupo de Tres (Colombia, Venezuela y México), con provisiones simultáneas dentro de una compleja asignación de competencias. Otro tratado de libre comercio que desincentiva la unión aduanera andina es el TLC Bolivia-México y a futuro, los tres acuerdos bilaterales en curso de negociación con Estados Unidos por Colombia, Ecuador y Perú. A estas iniciativas se agrega la creación del alcsa en octubre de 2004 el marco de la aladi.
Mercado común del sur
Antecedentes
El Tratado de Asunción, mediante el cual se instituye el Mercado Común del Sur, fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Desde el punto de vista de la cobertura geográfica y temática representa la ampliación del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo firmado por Argentina y Brasil el 29 de noviembre de 1988, el primero de su género a nivel bilateral firmado alguna vez por ambos países. Contrario al mcca y la can, los antecedentes del mercosur están polarizados por el antagonismo de los dos socios mayores de la agrupación. A poco de su independencia, las Provincias Unidas del Río de la Plata y el Imperio del Brasil entran en guerra por la disputa de la Banda Oriental, territorio administrado en la Colonia por el Virreinato del Río de la Plata. El conflicto se resuelve dando pie a la independencia de la República Oriental del Uruguay. Esto no desincentiva la rivalidad de los antiguos beligerantes ni favorece su participación en las iniciativas de unión latinoamericana que jalonan el siglo XIX. El cambio de actitud se observa en el intento argentino de organizar el Congreso Latino-Americano de 1918. Su objetivo era articular la región bajo la lógica de su neutralidad durante la Primera Guerra Mundial, si bien fracasa por la abstención de los países invitados.
El segundo intento, de mayores consecuencias, es propuesto por Argentina, Chile y Uruguay, además del Brasil en la década de 1950 y está a la base de la alalc. El Tratado de Montevideo de 1960 comprende al conjunto de los países de América Latina con excepción de Centroamérica, organizado bajo un tratado diferente. La forma de integración propuesta es una zona de libre comercio perfectible en el plazo de 10 años en el caso de las economías grandes, y 12 años en las economías pequeñas. Los siguientes pasos lo conforman el Tratado de la Cuenca del Plata de 1969 y el Tratado de Cooperación Amazónica de 1978, en los hechos un conjunto de proyectos de desarrollo fronterizo y de aprovechamiento de los recursos naturales de ambas zonas. Las relaciones argentino-brasileñas vuelven a reactivarse con la conversión de la alalc en un acuerdo de preferencias comerciales y racionalización de las concesiones bilaterales y plurilaterales, la aladi. El acuerdo firmado en 1980, también en Montevideo, busca aprovechar las ventajas no exploradas hasta entonces de los regímenes preferenciales. El objetivo no es el libre comercio entre los signatarios, sino la gradual generalización de las concesiones comerciales acordadas por los acuerdos bilaterales y plurilaterales mediante la Preferencia Arancelaria Regional (par).
Formalmente, la par consiste en una reducción de los aranceles aplicados a terceros países. Su aplicación, cuyo nivel básico es de 20 por ciento, considera tres categorías: a) países de menor desarrollo relativo; b) países de desarrollo intermedio; y c) demás países.
Características y desempeño del Mercosur
A su creación, el mercosur adopta una estrategia desarrollista que ve en el crecimiento de los mercados una condición para la integración y el desarrollo económico con justicia y equidad social. Poco después es sustituido por un enfoque que • otorga prioridad a la competitividad y la apertura de mercados. El programa de liberalización se basa en una serie de reducciones arancelarias escalonadas de 1991 al 31 de diciembre de 1994. La conclusión del aec, por su parte, destinada a mejorar la competitividad externa y promover las industrias de escala, es prevista para el primero de enero de 1995. Otra política importante del Tratado de Asunción es la coordinación de políticas macroeconómicas, con un avance gradual en función del establecimiento de la zona de libre comercio y la unión aduanera. Para la ejecución y administración del esquema se crean dos instancias: el Consejo del Mercado Común (cmc), órgano superior integrado por los ministros de economía y relaciones exteriores, y el Grupo Mercado Común, instancia ejecutiva compuesta por los representantes de dichos ministerios y los bancos centrales. En cumplimiento del Art. 3 del Tratado, el Protocolo de Brasilia de 1991 establece un mecanismo temporal de solución de controversias que privilegia la negociación directa (sin efectos jurídicos), aunque en caso de necesidad puede apelarse al GMC y al Tribunal Arbitral, cuyos laudos son obligatorios. El Protocolo de Ouro Preto busca resolver el 17 de diciembre de 1994 los problemas que se derivan de la escasa institucionalidad del proceso subregional. A los órganos establecidos, se agregan cuatro: la Comisión de Comercio, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico Social y la Secretaría Administrativa del MERCOSUR. Un aspecto que completa el proyecto, es la erradicación de la discriminación de los proveedores de servicios, propuesta por el Protocolo de Montevideo en 1997 sobre Comercio de Servicios, lo cual implica una parcial movilidad de la fuerza de trabajo.
Creación de la unión aduanera
Igualmente típicos de la integración latinoamericana son los problemas que enfrenta este esquema en la creación de la unión aduanera. Como se dijo, el Protocolo de Ouro Preto propuso priorizar la "consolidación" del aec mediante una estructura arancelaria distributiva entre O y 20 por ciento a partir del primero de enero de 1995. Según el convenio, todavía hay una referencia para la definición de la nueva política aduanera de la agrupación, los aranceles nacionales deberían acercarse de forma anual hasta alcanzar en 2001 un aec pleno en el caso de Argentina, Brasil y Uruguay, y cinco años más tarde en el Paraguay. El programa comprendía listas de excepciones definidas en función del grado de desarrollo de los países miembros y tomaba en cuenta a los productos sensibles. En principio, a la Argentina, el Brasil y el Uruguay les correspondían 300 productos y al Paraguay otros 399 que deberían ser liberalizados en periodos de cinco y diez años, respectivamente. Sin embargo, la devaluación brasileña de 1999, en combinación con las dificultades argentinas para mantener sus equilibrios externos da paso a un primer momento involutivo. La inestabilidad económica del núcleo de la agrupación ocasiona el empleo unilateral de barreras comerciales, el debilitamiento del aec mediante la ampliación de las listas de excepciones y el recurso a las reglas de origen para controlar el efecto de las cada vez más diferentes políticas comerciales hacia terceros países.
6. ensayos de ampliación del mercado
Comunidad sudamericana de naciones
El Área de Libre Comercio de Sudamérica fue propuesto por el mercosur a los países .de la can a fínales de 1995. En adelante, el proyecto estuvo sujeto a los vaivenes de la coyuntura sudamericana y a un triple proceso, bilateral, interesquema y basado en el desarrollo de infraestructuras. Entre octubre de 1996 y abril de 1998, las reuniones de representantes sudamericanos buscan acercar las posiciones de sus gobiernos con vistas a la creación de un acuerdo marco; con base en éste, en marzo de 1999 se firma el Acuerdo de Preferencias Arancelarias. En paralelo, en agosto de ese año Brasil suscribe unilateralmente el ace 39 con la can, con el cual se da cobertura preferencial a 90 por ciento de las exportaciones andinas y a 50 por ciento de las brasileñas. Argentina se une a esta estrategia en junio de 2000, cuando firma con la can el ace 48, consistente en la creación de márgenes preferenciales para 92 por ciento del comercio de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Además de las iniciativas grupales y separadas, una tercera categoría se refiere al conjunto de proyectos incluidos en la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana y aprobada en 2000. Sus objetivos se refieren a 12 ejes geográficos, en particular MERCOSUR-Chile, países andinos, la Multimodal Orinoco-Amazonas-Plata y la zona Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta. Los procesos sectoriales se clasifican en sistemas de transportes para conexiones terrestres, fluviales y aéreas; la facilitación del paso de fronteras; el financiamiento de proyectos de integración física y otros. En el detalle, los proyectos están abocados a la construcción de centrales eléctricas, de carreteras y gasoductos y para habilitar vías fluviales. En 2001 se retoma la agenda grupal para la preparación del alcsa en- reuniones que tratan sobre los alcances, los cronogramas y la protocolización del futuro acuerdo. Como conclusión de este proceso, la Resolución 59 del XIII Consejo de Ministros de la aladi del 18 de diciembre de 2004 aprueba el Tratado de Complementación Económica entre la Comunidad Andina, el MERCOSUR y Chile.
Un refuerzo de esta iniciativa tiene lugar siete semanas después, el 9 de diciembre, cuando se crea la Comunidad Sudamericana de Naciones sobre la base de los acuerdos ace, la convergencia política de la región y el Programa de Trabajo 2004-2006 de la ursa. La Declaración del Cuzco, suscrita por los países del mercosur, la can, Chile, Guyana y Surinam, se plantea los siguientes objetivos: a) concertación y coordinación política y diplomática; b) perfeccionamiento de la zona de libre comercio MERCOSUR-CAN-Chile, al cual se asociarán Guyana y Surinam; c) integración física, energética y de comunicaciones; d) harmonización de políticas de promoción del desarrollo rural y agroalimentario; e) transferencia de tecnología y cooperación horizontal en materia científica, de educación y cultura; f) interacción entre las empresas y la sociedad civil. Mientras se definen los niveles e instrumentos de acción conjunta en las Reuniones de Jefes de Estado en Brasil y Bolivia, el Perú ejerce la Secretaría Pro Témpore. Nótese que a pesar de la ambición de algunos de sus objetivos otros significan más bien declaraciones de principios la csn pretende basarse en "la institucionalidad existente" y "sin que implique nuevos gastos financieros". Esto remite su acción al alcsa y la ursa, resumiendo sus significados al ámbito político y diplomático.
Respecto al alcsa, si bien su capacidad económica equivale a una décima parte del pib de Estados Unidos, su potencial consumidor es de aproximadamente 350 millones de habitantes, comparable al tlcan y la UE. La aspiración expresada en la Segunda Reunión de Ouro Preto en diciembre de 2004 de reemplazar a término al mercosur y la can por un solo esquema abre la posibilidad para que éste incorpore en el futuro partes fundamentales del acervo comunitario de sus predecesores. Sin embargo, la posibilidad de convertir las provisiones de este acuerdo en la dimensión efectiva del regionalismo latinoamericano, convoca igualmente el riesgo de propiciar un proceso con menores y más frágiles instrumentos de concertación. Recuérdese que la aladi, su principal marco institucional, representa sobre todo un espacio de preferencias bilaterales y plurilaterales que carece de competencias para hacer acatar sus compromisos. En ese sentido, la CSN debería reemplazar no tanto a los esquemas como a la aladi y constituirse en un esquema formal dotado de una selección o gran parte de los instrumentos del MERCOSUR y la CAN, escenario poco probable en las actuales circunstancias Un obstáculo importante representa la asimetría en los ciclos económicos de los países, una de las razones por las cuales aun dentro de los esquemas ha sido difícil emprender tareas de coordinación de políticas fiscales y monetarias. En el periodo comprendido entre 1991 y 2003, la disparidad en la evolución del PIB de los países miembros del mercosur fue superior a 4 puntos en 12 de un total de 13 años; en 3 años fue superior a 9 puntos. En la CAN, por su parte, la diferencia fue de 4.5 puntos o más en 11 años de la muestra y .en tres casos rebasó los 13 puntos. En el mcca, finalmente, en 9 años la disparidad fue superior a 3.5 y en 4 años por encima de 5 puntos. Obsérvese que estos contrastes son bastante menores a los que enfrenta la csn: en 7 años la diferencia en los extremos de la tasa anual de crecimiento fluctuó entre 9.6 y 17 puntos y sólo en dos años fue menor a 7 puntos. En los hechos, la desviación estándar del cns es similar a la de América Latina en conjunto, incluyendo a México y el mcca. Estas circunstancias implican severas restricciones a todo intento de coordinar las políticas económicas sudamericanas, aunque podrían ser allanadas mediante la recuperación de instancias subregionales, como la Corporación Andina de Fomento y el Fondo Latinoamericano, de Reservas, ambos originados en la Comunidad Andina.
El área de libre comercio de las Américas
Desde la perspectiva latinoamericana, la creación del alca puede verse como una respuesta perentoria a algunas tendencias críticas de finales de la década de 1980, en particular la persistencia del fuerte endeudamiento externo, la desigual competencia por la atracción de las inversiones extranjeras, el difícil acceso a mercados desarrollados y la marginación de América Latina de la política de grandes bloques económicos. La respuesta pretende revertir ese contexto mediante la promoción de las inversiones extranjeras, la transferencia de tecnología, la especialización industrial y el acceso estable al mercado estadounidense. En la lógica de los bloques económicos, el acuerdo hemisférico representa una opción inédita por sus dimensiones, un mercado de aproximadamente 800 millones de consumidores, el mayor del mundo. También por ser el ensayo de integración con las disparidades más amplias. Veintinueve naciones, de un total de 34, contribuyen con menos de 1 por ciento al Producto Interno Bruto hemisférico, mientras que dos de ellos, Estados Unidos y Canadá, engloban el 85 por ciento. Desde la perspectiva del ingreso, el país más próspero, nuevamente Estados Unidos, tiene un pib per cápita 77.5 veces mayor al de menores recursos, Haití; en términos de población, a su vez, el país más grande es 6 000 veces superior al más pequeño. Similares contrastes registran la práctica totalidad de los indicadores de desarrollo: acceso a servicios, infraestructura, recursos humanos calificados, capacidad gerencial, mercados de capitales, entre otros.
Evolución de la propuesta hemisférica
El proyecto empieza a delinearse en 1988 con la adhesión de Estados Unidos a la estrategia de las zonas de libre comercio con amplia cobertura temática. Ese año presenta junto con Canadá al gatt la recientemente concluida Área de Libre Comercio bilateral (alcceu) para su revisión a la luz del Artículo XXTV y enseguida establece una dinámica que permitirá en 1990 el anuncio de la Iniciativa para las Américas. En esta etapa, Estados Unidos firma varios acuerdos marco con países de América Latina destinados a preparar las negociaciones formales de un acuerdo hemisférico. La primera materialización del proyecto son los créditos la, otorgados al financiamiento de la deuda externa de Bolivia, Colombia y Chile. La segunda es la creación del primer tratado de libre comercio Norte-Sur del hemisferio, él TLCAN. El mismo año que este Tratado entra en funciones, 34 jefes de gobiernos se reúnen en Miami y en diciembre de 1994 aprueban el Plan de Acción de la Cumbre de las Américas. El documento establece 23 áreas de interés relativas a la democratización, educación, medio ambiente, lucha contra la pobreza. El Capítulo 9, titulado "Promoción de la Prosperidad Mediante la Integración Económica y el Libre Comercio", se consagra a la creación del alca. Según sus lineamientos, la primera fase del acuerdo consiste en la elaboración de bases de datos a cargo de grupos de trabajo disciplinarios, apoyados en esta labor por el Comité Tripartito, instancia ad-hoc compuesta por la Organización de Estados Americanos (oea), el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (cepal). A pesar de la crisis financiera mexicana de diciembre de 1994 y el virtual cierre de los mecanismos de admisión del tlcan, a mediados de 1995 el proyecto cobra forma en la Reunión. Ministerial de Denver, Colorado, cuando se crean siete grupos de trabajo. Los restantes grupos, hasta alcanzar a doce, se forman en el año siguiente y sus primeros resultados se presentan en la Reunión Ministerial de Belo Horizonte en mayo de 1997. La Declaración Conjunta establece dar inicio formal a las negociaciones con ocasión de la Cumbre de Santiago en marzo de 1998.
Elegibilidad estadounidense
Con anterioridad y en paralelo al proceso hemisférico, Estados Unidos plantea varias condiciones para la realización de acuerdos de libre comercio. Las principales listas de requisitos se incluyen en la Sección 202 de H.R. 553 y en el Anexo 4 del Memorando interdepartamental Política comercial hacia Latinoamérica después del TLCAN del 22 de noviembre de 1993, ampliamente difundido en vísperas de la entrada en vigencia de este último Tratado. La Sección 202 incluye una serie de reformas que guardan similitud con las reformas estructurales de América Latina: eliminación de los subsidios a las exportaciones; reciprocidad en el acceso a mercados; membrecía de la OMC; disciplina fiscal; progreso en la protección de la propiedad intelectual; abolición de barreras al comercio de bienes y servicios; trato nacional a las inversiones extranjeras, además de tener una estrategia de inserción a la economía internacional convergente con los objetivos comerciales con Estados Unidos. El Anexo 4, por su parte, combina elementos de alta condicionalidad con otros que representan, al menos en apariencia, un reducido obstáculo. En adición a los requisitos antes expuestos, los países deben comprometerse en favor de la democracia; luchar contra la corrupción y el narcotráfico; permitir el acceso equitativo a los mercados; lograr avances significativos en la apertura comercial; representar interés económico para Estados Unidos mostrar estabilidad macroeconómica; adoptar políticas en favor de la economía de mercado; no pretender tratamiento especial para el menor desarrollo; no tener disputas pendientes con Estados Unidos en materia laboral o de expropiación; y adoptar políticas sobre derechos de los trabajadores y protección ambiental consistentes con los criterios del tlcan.
El formato de las negociaciones
Entre 1995 y 1998, los grupos de trabajo recaban la información necesaria de cada país en doce disciplinas comerciales: acceso a mercados, solución de controversias, procedimientos; aduaneros y reglas de origen, inversiones, normas y barreras técnicas, medidas antidumping derechos compensatorios, medidas sanitarias y fitosanitarias, economías pequeñas, compras del sector gubernamental, propiedad intelectual, servicios, y políticas de competencia. La densidad de reuniones de representantes, viceministros y ministros del hemisferio, no deja de ejercer una notable presión en los países con menores capacidades administrativas, algunas de ellas dotadas de un solo representante para todos los grupos de trabajo. No obstante, el calendario inicial es seguido con notable precisión. Un año antes del inicio de las negociaciones formales, Brasil, Canadá, Estados Unidos y Jamaica presentan sus respectivas propuestas sobre los calendarios y la conformación de las comisiones negociadoras. La matriz resultante se convierte en el primer documento de trabajo para la definición de las bases negociadoras del ALCA.
El aspecto que genera mayores discrepancias entre las delegaciones se refiere a las fases de la negociación, por cuanto implica el desglose o, en su defecto, la negociación conjunta de las disciplinas comerciales. El mercosur hace una propuesta de tres fases. En la primera se incluyen procedimientos aduaneros; normas y obstáculos técnicos, y medidas sanitarias y fitosanitarias. En la segunda fase, acceso a mercados; inversiones; normas y obstáculos técnicos; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, antidumping y derechos compensatorios compras gubernamentales; servicios; propiedad intelectual, y solución de controversias. En la tercera fase, desgravamen arancelario; procedimientos aduaneros y normas de origen inversiones eliminación de subsidios; acceso de los servicios; adopción de políticas hemisféricas en materia de competencia, y harmonización de otras disciplinas. La ubicación del desgravamen arancelario en la última fase parece obedecer al deseo de los países del Cono Sur de subordinar esta disciplina a los resultados que se alcancen en la negociación de las barreras no arancelarias. Inicialmente Estados Unidos propone un proceso en dos etapas, aunque luego se suma a las iniciativas de Canadá y Jamaica de negociar en una etapa única, que es finalmente la que prevalece. Las diferencias entre las delegaciones se allanan sobre todo con el acuerdo Clinton-Cardoso de finales de 1997, cuando se adoptan tres criterios generales: a) negociación simultánea de temas y sectores según el procedimiento de la Ronda Uruguay; b) gradualidad del proceso en función del tiempo que necesite cada disciplina y c) búsqueda de equilibrio entre las posiciones nacionales como instrumento de conciliación de la heterogeneidad de intereses.
Las negociaciones formales se inician en 1998 por parte de nueve comisiones negociadoras y tres comités consultivos, asesorados por la Comisión Tripartida, conformada por la oea, la cepal y el bid. Sus labores se prolongan sin discontinuidades hasta la Reunión Ministerial de Toronto de noviembre de 1999, cuando se encarga a las comisiones la elaboración de los borradores integrales del texto en cada tema, poniendo entre corchetes las provisiones preliminares o sobre las cuales existen diferencias de opinión.
Bilateralismo implícito
Más allá de sus objetivos, la composición intergubernamental de los grupos de trabajo y sus herederas, las comisiones negociadoras, promueven con su dinámica el bilateralisrno implícito con Estados Unidos. El intercambio de concesiones comerciales persigue dos objetivos: de un lado, mejorar el acceso al mercado estadounidense y de otro, la apertura de los mercados latinoamericanos a las exportaciones del país del Norte. En estas circunstancias, cada país de la región repite los objetivos y sólo en el caso del mercosur se aprovecha esta situación para coordinar esfuerzos. Entre las naciones de la can y del mcca, los portavoces grupales carecen de representación oficial y en su lugar prima una 'disciplina' más declarativa que real. La tendencia requiere precisarse en razón de las ambigüedades del alca. Según la Declaración de principios de la Cumbre de las Amé-ricas celebrada del 9 al 11 de diciembre de 1994, "la integración hemisférica se logrará sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes", principio retomado por los documentos subsiguientes del alca hasta nuestros días. Si el espíritu de esta norma alguna vez incluyó la idea de tomar en cuenta a los esquemas existentes, el procedimiento de las comisiones negociadoras se encarga de no darles reconocimiento. Con esto, la formación del ALCA pone al desnudo la desproporción de las capacidades negociadoras del continente y la canaliza en función de la agenda de concesiones comerciales estadounidenses.
Esta dependencia pone de manifiesto sus limitaciones con ocasión de la Reunión Ministerial de los países miembros de la OMC en Cancún a mediados de 2003. Recuérdese que la negativa estadounidense de negociar compromisos hemisféricos en materia de eliminación de los subsidios a la producción agrícola y la reforma de las medidas antidumping., había Llevado a los negociadores a trasladar estos temas a la Ronda de Doha, donde se concentraría parte sustancial de las concesiones de ese país. Al fracasar la Reunión de Cancún, es devuelto al ALCA imponiendo cambios en los calendarios para la conclusión de las negociaciones del ALCA. En octubre de 2003, los ministros de 15 países se reúnen en Estados Unidos con objeto de hacer frente a esta inminente postergación y proponen la idea de un piso común del alca, donde los niveles de compromiso puedan definirse con base en los intereses y las decisiones de cada país o grupo de países. Esto sugiere que el nivel de concesiones en los temas más ríspidos será igual o un poco más profundo al previsto por la omc. En los temas en los cuales podría lograrse un nivel importante de concesiones, Estados Unidos propone establecer acuerdos de cobertura geográfica parcial, los cuales se destinan a la conformación de un 'segundo piso', ya concluidos con Chile, los cinco integrantes del mcca, República Dominicana y en proceso de negociación con Colombia, Ecuador y Perú. De esta manera, el bilateralismo implícito de la fase preparatoria es sustituido por uno explicito que materializa las concesiones arancelarias sin contrapartidas importantes del lado estadounidense.
IV
Operación de las preferencias y comercio administrado
7. del bilateralismo al sistema radial: el caso de México
El desempeño y los objetivos del subregionalismo latinoamericano se han visto continuamente rebasados por coyunturas críticas que exigían mayor cautela o la reversibilidad de las concesiones grupales, y por nuevas interdependencias que, a su vez, tendrían a individualizar las agendas comerciales. Como se vio en el Capítulo 5, la principal modalidad de superación de las preferencias grupales han sido los acuerdos de alcance bilateral. Cabe precisar que esta política precede la creación de los acuerdos de integración, aunque a partir de 1960 se ha renovado periódicamente hasta adquirir con el Tratado Bilateral Argentina Brasil, el alcceu y los tratados de libre comercio inspirados en el tlcan el carácter de programas de integración. En este capítulo se presenta la evolución de esta estrategia de bilateralismo latinoamericano y su principal tendencia en nuestros días: la creación de sistemas radiales compuestos de numerosas membrecías. Para precisar los costos de esta estrategia, poco atendidos por la literatura de especialidad, el análisis se concentra en el caso de México, sui generis desde distintos puntos de vista, aunque relevante para comprender esta nueva dimensión del bilateralismo.
Evolución del bilateralismo latinoamericano
Los primeros acuerdos bilaterales remontan a los primeros años de la Independencia, cuando las nuevas repúblicas hispanoamericanas concluyen tratados separados de 'amistad, comercio y navegación' con el Reino Unido y con Estados Unidos. En un principio el carácter bilateral de esta estrategia responde sobre todo a la iniciativa extra-regional, deseosa de imponer condiciones variables con el máximo aprovechamiento para las exportaciones británicas y estadounidenses. Con el andar del tiempo, sin embargo, la creciente heterogeneidad de las economías latinoamericanas crea la necesidad de agendas específicas. Los acuerdos anteriores a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc) se caracterizan por su incompatibilidad, basados en nomenclaturas ad hoc o referencias globales a los productos beneficiarios de las preferencias. A partir de los años de 1960, el universo temático y la profundidad de los acuerdos bilaterales adquieren un mayor grado de estandarización, aunque siempre reflejando las políticas y prioridades económicas individuales de cada país. Entre 1962 y 1980, periodo en sus inicios caracterizado por la búsqueda de desarrollo industrial en la mayor parte de los países, estos acuerdos persiguen el desarme positivo y preferencial con amplias listas de excepciones. Bajo esta modalidad, México concluye un total de 171 acuerdos, principalmente con Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Brasil, por su parte, establece con Paraguay y Uruguay 60 arreglos de diferente alcance, y Chile, otro país representativo de la estrategia bilateral, Chile, suscribe 55 acuerdos con Bolivia y Perú. Aunque su mayoría representa un obstáculo a la generalización de los compromisos de la ALALC, también refleja las dificultades que enfrenta la liberalización arancelaria en un contexto dominado por la estrategia de sustitución de importaciones.
Categorías de los acuerdos
Con la creación de la aladi en 1980 se inicia el bilateralismo de estructura compatibilizada, más flexible en sais- objetivos conforme a su identidad como acuerdo preferencia, por primera vez aceptado dentro del gatt. Entre 1980 y 1985 se firman 30 acuerdos de Renegociación del Patrimonio Histórico de la alalc y dos age bajo la denominación genérica de Acuerdos de Primera Generación (apg).' La mayor parte también tiene por ejes a Argentina, Brasil y México, referidos a industrias con alto valor tecnológico. Su reducido ámbito de aplicación se refuerza con el hecho de que son negociados producto por producto, con preferencias estáticas, cupos y amplias listas de excepciones. La crisis de la deuda determina que estos acuerdos tengan una función restrictiva, cuando no superficial en el intercambio de bienes. En paralelo, la búsqueda de liquidez y la necesidad de controlar el déficit comercial con las economías mayores de América Latina, principalmente Brasil, inician así el proceso de reorientación del comercio hacia los mercados desarrollados en desmedro de la vinculación latinoamericana.
Junto con los esfuerzos de recuperación económica, los miembros de la aladi firman, entre 1985 y 1990, 44 Acuerdos bilaterales de Segunda Generación (asg). Catorce corresponden a la modalidad ace y 30 se amparan en el Artículo 25 del Tratado de Montevideo, el cual regula las concesiones comerciales otorgadas a terceros países, en este caso de Centroamérica y del Caribe. La cobertura arancelaria de los ace es comparativamente más amplia que los apg e incorpora medidas de cooperación y complementación económica. Aunque el desgravamen todavía contiene listas positivas, las excepciones son menores y se refieren a productos de limitada importancia para el intercambio regional. El contexto de su puesta en práctica, dominado por el proceso de apertura de la mayoría de las economías, estimula la confección de listas preferenciales con un amplio número de productos y la recuperación de las viejas redes de intercambio. La situación favorece una iniciativa inédita: la firma del acuerdo de integración Brasil-Argentina en 1988, parcialmente una reacción al alcceu, el tratado bilateral que Estados Unidos y Canadá crean ese año.
El último desarrollo de estas alianzas interviene en la década de 1990, pródiga en acuerdos comerciales. Dieciséis Acuerdos de Tercera Generación se firman en el seno de la aladi utilizando una serie de formatos que buscan el perfeccionamiento de los convenios comerciales.
Justificaciones teóricas
La justificación teórica de los acuerdos creados en los años de 1990 suele enmarcarse dentro del regionalismo abierto, oficial en gran parte de América Launa desde la Cumbre Iberoamericana celebrada en junio de 1994. Sin embargo, su frecuente cobertura bilateral no cabe en ninguna de las definiciones de esta doctrina y se contrapone a su expresa recomendación de superar las alianzas binacionales. Tampoco la teoría económica ofrece sustento al bilateralismo, por considerar que representa un incentivo a la desviación de comercio e inversiones bastante mayor a los acuerdos plurilaterales. Con dos excepciones. Según Krugman, el número de acuerdos comerciales tiene dos efectos posibles: incrementa el bienestar porque se acerca a la situación óptima de libre comercio general, u ocasiona perjuicio porque aumenta el arancel óptimo, más elevado cuanto mayor sea un bloque económico. Bajo esta presunción, el vínculo entre el aumento del bienestar y el número de acuerdos comerciales se describe como una curva 'V', donde el estado óptimo corresponde a una zona de libre comercio única; el segundo óptimo ocurre cuando los acuerdos se multiplican hasta sumar veinte, cifra que simboliza un mundo altamente segmentado; la situación más perniciosa, sin embargo, se da cuando existen sólo tres bloques
El argumento no es del todo convincente por su dependencia analítica frente al arancel óptimo, exclusivismo que deja fuera prácticamente a todas las variables relevantes para la medición del efecto del regionalismo: costos decrecientes, aumento del consumo, mayor inversión, reducción de los costos de transporte, menor grado de protección posterior a la creación del acuerdo. La segunda hipótesis se origina en la estrategia aeronáutica de maximización del tranco aéreo en torno a un aeropuerto central conocida bajo el término de hub-and-spoke system Fue utilizada por primera vez en la literatura económica por lipsey y Smith, Kowalczk y Wonnacott, a fin de modelar los efectos económicos del bilateralismo estadounidense sobre la economía canadiense.
La concentración en un mercado exportador
A primera vista, el elevado crecimiento del comercio exterior mexicano justifica la estrategia mexicana de inserción a la economía internacional a través de acuerdos de libre comercio, en particular el tlcan. A raíz de su implementación, las ventas internacionales de este país pasan de 52 mil millones de dólares en 1993 a 175 mil millones en 2003, posicionándolo entre los principales diez exportadores del mundo. Sin embargo, las causalidades que explican este auge todavía están sujetas a controversia, sobre todo porque no existe un método que permita disociar los. tres determinantes del periodo: el proceso de reestructuración económica iniciado en los años de 1980; la incidencia en el abaratamiento de la producción local que tuvo la crisis financiera de 1994-1995, y la apertura del mercado estadounidense a través del Tratado.6 Aunque el aumento de las ventas en los años 1995-1996 puede atribuirse en gran medida a la devaluación del peso, el crecimiento de las exportaciones en el periodo 1996-2000, más allá del efecto de la curva "J", puede atribuirse al tlcan y al proceso de reformas estructurales emprendidas con anterioridad. El brusco cambio de tendencia entre 2000-2003 muestra la dependencia frente al mercado estadounidense, esta vez en un sentido negativo, ya que refleja el estancamiento de esa economía.
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales
La concentración bilateral ha promovido en México la creación de incentivos a la diversificación de mercados, en particular mediante acuerdos comerciales. La mayoría de los convenios bilaterales se concluye con América Latina, mientras que los tratados con la UE y la efta pueden considerarse plurilaterales. La primera observación que resalta del análisis de estos acuerdos, es que a pesar de beneficiarse de mecanismos avanzados de libre comercio no han logrado revertir la tendencia concentradora. En menos de quince años, la importancia de los mercados latinoamericanos (medida como porcentaje del total de las exportaciones mexicanas) se contrae en poco menos de la mitad. Más significativo, esa situación se observa tanto en las exportaciones amparadas en tratados de libre comercio, como en aquéllas que no benefician de este tratamiento. Entre 1990 y 2003, la absorción de las exportaciones mexicanas por parte del Grupo de Tres (Colombia y Venezuela, además de México) pasa de 0.92 a 0.51 por ciento, recuperándose entre 2001 y 2002como consecuencia del estancamiento de la economía estadounidense. En el mismo periodo, el mercado del Perú decae de 0.25 por ciento a sólo 0.10 por ciento. También Chile, país con el cual México ha intercambiado importantes concesiones a través del tratado bilateral, muestra pérdidas de posición significativas: de 0.34 a 0.19 por ciento, con una fuerte alza en 1997 y 1998. En los hechos, durante 14 años todos los mercados distintos al norteamericano pierden participación, sobre todo la Unión Europea, cuya importancia pasa de 12.7 a 3.38 por ciento.
La múltiple membrecía mexicana
La pobreza de resultados de la estrategia de diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales podría deberse en alguna medida a un factor adicional poco observado: los costos administrativos de la múltiple membrecía. Como se sabe, las zonas de libre comercio aplican las preferencias pactadas exclusivamente a los bienes elaborados en los países miembros. Su finalidad, impedir la triangulación comercial, se logra mediante la instrumentación de reglas de origen propias, no extensibles a ningún otro acuerdo. Esta función permite a las RO un papel estratégico en la administración de cada acuerdo con incidencia en los eslabonamientos productivos; la procedencia y el grado de elaboración de los insumos contenidos en el producto final, e indirectamente en las condiciones de creación y desviación de comercio la especificidad de las reglas de ori gen, hace que el exportador, aun en el caso de vender un solo bien, deba satisfacer distintos criterios de origen según el acuerdo en el que se ampare. Debido a la menor cobertura geográfica de los acuerdos, los mercados internacionales se presentan al exportador de manera fraccionada. En otros términos, a menor cobertura geográfica de los acuerdos, le corresponde un grado de atomización mayor del mercado internacional. Antes de la estimación de los costos administrativos de esta dispersión es necesario profundizar en la compleja estructura de las RO.
Medición del origen de una mercancía
Para facilitar la exposición se consideran los métodos más utilizados por los acuerdos, el Cambio en la Clasificación Arancelaria y el Contenido Regional. El primero consiste en el 'salto' de un capítulo o partida del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías a otro según las determinaciones del acuerdo. Su relativa aceptación se1 debe a la certidumbre y neutralidad que ofrece a los exportadores, aunque también comporta dificultades, más sutiles en este caso. Para entender su operación tomemos el caso de la importación de hilado sintético de un país de fuera del tlcan para la fabricación y posterior exportación de tela sintética a Estados Unidos. Debido a que los insumos y el producto final se encuentran en capítulos diferentes, se dice que el bien califica como originario y puede beneficiarse de la exención de aranceles en el mercado de destino. Sin embargo, nada explica las razones de esa clasificación, salvo que subyacen a intereses corporativos. Más aún, la ausencia de un referente fijo en el cambio en los dígitos provoca la proliferación de reglas de origen específicas.
Si la mercancía no cumple con el CCA, se permite al exportador la utilización del cr. Su cálculo se puede basar en el valor de transacción o el coste neto. Se utiliza este segundo método cuando el grado de transformación no es captado por el salto arancelario. En apariencia simple, el cr confiere origen a la mercancía cuyos insumos extranjeros no violan el contenido mínimo estipulado en los tratados. Retomemos el caso de la exportación de tela sintética, cuyo CR en el tlcan es 60 por ciento del valor de la transacción o 50 por ciento del coste neto. Para que la mercancía califique según este método, el contenido regional expresado como porcentaje (vcr) debe ser igual o superior al cr:
VCR = VT - VMN / VT 100
Donde VT representa el valor de transacción y vmn el valor le los materiales no originarios utilizados en la fabricación de la mercancía. El coste neto emplea una fórmula idéntica ajustando e1 valor de contenido regional al porcentaje establecido por el cuerdo. El cr se utiliza principalmente en el caso de calzado, productos químicos y maquinaria. En el fondo, refleja la necesidad de rescatar aquellos insumos y costes intermedios que no son considerados por el CCA, ya que desagrega los procesos productivos en el mayor número posible de partes identificables. En este cálculo, al igual que en la operación del método anterior, 5 necesario que la empresa lleve a cabo un minucioso proceso e facturación no exento de riesgos de error. Aquí interviene un aspecto antes señalado, las especificaciones de contenido varían de un acuerdo a otro. La exportación de fibras sintéticas exportadas a Estados Unidos debe satisfacer un mínimo de 60 por ciento de insumos regionales cuando se rige por el valor de transacción, y 55 por ciento si se basa en el coste neto. Si la misma mercancía se exporta a Costa Rica amparado en el Art. 5-05 del tlc bilateral, el CR es de 50 por ciento según el valor transacción y 41.66 por ciento según el coste neto. La exportación al Brasil bajo el Artículo II de la aladi, finalmente, establece un CR de 50 por ciento, esta vez calculado con base el valor fob de la mercancía.
Desde una perspectiva general, la relación de estos métodos puede verse como un flujo grama de opciones simples y lineales. Sin embargo, la discontinuidad en los criterios y la existencia de reglas más estrictas que otras favorece el cambio de la estructura productiva con base en una sustitución de insumos no necesariamente competitiva. En un caso (tlcan), el exportador puede utilizar insumos estadounidenses en valor incluso cercano al precio del producto final; en otro (tlc Costa Rica), sólo puede emplear 50 por ciento y el restante debe ser mexicano o costarricense. De esa manera, el proceso de sustitución debe estar atento a los criterios de cada mercado y no solamente a los precios internacionales más atractivos de los insumos. Obsérvese que la elección de uno u otro método no es enteramente libre. El tlcan otorga prioridad al cca y a la determinación del país donde se fabrican los componentes extranjeros; menos importante resulta el lugar donde se realiza el embalaje, la operación industrial más importante o la última etapa de la manufactura. En total se tiene una jerarquía de seis reglas de origen. Otros acuerdos firmados por México prevén menores alternativas, incluyendo el caso de la aladi, donde el procedimiento considera sólo una regla, el CCA, además de aquélla que se refiere a los productos enteramente producidos en el país.
Atomización del acceso a mercados preferenciales
Para profundizar en las condiciones de acceso a múltiples mercados preferenciales, es necesario referirnos al sistema eje-rayos mexicano desde el ángulo de perspectiva de una empresa que busca diversificar sus mercados de exportación. Nuestro ejemplo, la industria mexicana de fibras sintéticas discontinuas sin procesar, incluidas en el capítulo 54 del sa, permite algunas ventajas metodológicas. Éstas son: a) hasta su estancamiento en 2000, representa la rama más dinámica de la industria de textiles (128 millones en 1997), a su vez uno de los más importantes del sector externo (1.577 millones de dólares en 1998 contra 670.5 millones en 1993); b) su grado de diversificación se cuenta entre :los más altos de la rama, con nichos de mercado en Estados Unidos (o el tlcan), Argentina (aladi), Chile (tlcmc), Bolivia (tlcmb), Costa Rica (tlcamc-r), Ecuador (aladi) y El Salvador (tlc-tn); c) a pesar de esto, la balanza sectorial es deficitaria (265 millones de dólares de exportaciones contra 856 millones de importaciones) y, en ese sentido, registra mayor presión para ampliar su oferta externa.
Costes administrativos
Cabe esperar que la elevada complejidad de los regímenes originarios escape al conocimiento promedio de las firmas. Para apoyar sus gestiones se cuenta con la asesoría de bancomext, organismos empresariales y secretarías, aunque podría resultar insuficiente. Por lo general, los exportadores mexicanos solicitan a la Subdirección de Auditoria Fiscal Internacional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) un dictamen anticipado sobre el origen de sus productos. El documento que emite esa instancia confiere credibilidad al certificado de origen ante el país importador, pero no implica una cesión de obligaciones legales. El empresario es el único responsable de la veracidad del proceso de facturación. Para evitar circunstancias adversas, él requiere estar familiarizado al menos con los procedimientos aduaneros y los mecanismos de solución de controversias, además de las funciones de los comités especiales o de administración de requisitos y las oportunidades que proporciona el acuerdo para flexibilizar la regla de su producto. El proceso originario en su conjunto le genera a las empresas una serie de gastos que incluyen: a) la contratación de personal específico para el contacto con las autoridades competentes, el seguimiento del proceso de facturación, las operaciones gerenciales para ordenar y clasificar la información, y realizar el trámite' correspondiente para obtener el certificado de origen; b) monitorear
Las características de estos costes no permiten una cuantificación precisa. Un modelo sencillo permite acercarnos a la forma como se incrementa con la múltiple membrecía. Consideremos una empresa mediana cuyo número de operarios y cifra de ventas coincide con el promedio de la muestra (500 trabajadores, 10 millones de dólares de ventas). El salario de un trabajador administrativo equivale a 20 dólares por hora. Para la realización de las actividades vinculadas con la tramitación de origen se requieren 5 horas por cada cargamento de 1.000 piezas. Si el precio de cada pieza es 10 dólares, el cargamento tendrá un valor de 10000 dólares más costos de embalaje y transporte. Cuando el cargamento se dirige a un solo mercado, el costo administrativo representa 0.10 centavos de dólar por pieza; cuando el mismo cargamento se dirige a dos mercados amparados en acuerdos distintos (500 piezas cada uno), el costo se incrementa en menos del doble a causa dé que una parte de las actividades son integradas; si es a tres o más mercados el costo se incrementa proporcionalmente. El único factor que permite la reducción del coste es la capacidad gerencia de las empresas, aunque ésta tiene el límite (l) determinado por irreductibilidad de algunas tareas. Este argumento se puede expresar mediante un coeficiente (l) y dos igualdades. La ecuación (3) describe los costes de las RO según el número de mercados de exportación de la firma. El gasto administrativo originario (G) está en función de x, el cual expresa el incremento de los costes como consecuencia de la múltiple membrecía
1. M+G=Md
2. M+(G)L=Md
3. Mnd = Md –(1)L
M = Mercancía (costo neto).
G = Gasto administrativo.
M = Costo neto de la mercancía diversificada.
M = Costo neto de la mercancía no diversificada.
l = Coeficiente del aumento de costes administrativos en función del número de mercados.
Según esta ecuación, la atomización de las preferencias afecta el precio del producto de manera acumulativa.
Algunas consecuencias
Según se ha visto, un efecto de la proliferación de acuerdos de limitada cobertura geográfica, de reducidas proporciones aunque no por ello menos paradójico, es la inhibición de la diversificación con el fin de mantener precios competitivos. Si la empresa percibe incrementos en el gasto administrativo, puede decidirla eliminación del algunos costos fijos simplemente concentrando las ventas en pocos países. Las limitaciones en una evaluación empírica impiden formular enunciados categóricos. Con esta restricción en mente, es posible extraer tres conclusiones. La primera es que la múltiple membrecía representa un esquema distinto a la suma de los acuerdos o a la acumulación de los beneficios en los términos dé la liberalización que aporta cada uno. Al tratarse de acuerdos altamente selectivos, con disposiciones similares pero específicas, esta estrategia acentúa las complicaciones del régimen comercial y determina la discontinuidad de las estrategias exportadoras. Segundo, la abundancia de acuerdos sesga las previsiones teóricas sobre el comportamiento económico de los sistemas 'eje-rayos' y pone de relieve la dimensión administrativa de las numerosas participaciones. De esa manera, el esquema estelar puede desfavorecer no sólo a los mercados periféricos, sino también al país central. La tercera conclusión se refiere a los significados que tiene la múltiple membrecía para la cabal comprensión del complejo efecto de las reglas de origen. Su proliferación bajo una intencionalidad proteccionista no declarada, puede acercar este instrumento a los efectos estándar de las barreras anticompetitivas más allá de las previsiones teóricas corrientes. A diferencia de .los aranceles, que contribuyen al ingreso fiscal y afectan el consumo, en el caso de la múltiple membrecía pierden todos, empresas, consumidores y gobierno. Desde el punto de los acuerdos vigentes, estas conclusiones refrendan la necesidad expuesta en otras secciones de este libro de ampliar su cobertura geográfica. Sin duda, existen otras alternativas, de más fácil implementación y menos óptimas, como la simplificación de los regímenes originarios y el desarrollo de técnicas de integración gerencial, aunque se limita a los problemas de las reglas de origen y no resuelven el conjunto de costos de la fragmentación del acceso a mercados regionales.
8. eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración
A diferencia de las reglas de origen, cuyo entramado técnico les confiere presunción de neutralidad, las medidas antidumping (ad) están sujetas a un proceso político-legal calificado frecuentemente de arbitrario. Como consecuencia, la literatura incluye a menudo recomendaciones para su reforma o incluso su sustitución por otros instrumentos, sobre todo las políticas de competencia. Las ad cuentan con un siglo de historia; sin embargo, el aumento de su efecto proteccionista en la última década j la búsqueda de apertura de los mercados desarrollados las ha puesto en el centro de atención de gobiernos y empresas latinoamericanas. El presente capítulo revisa los fundamentos históricos y teóricos de las leyes de remedio comercial; sus costos para el sector externo latinoamericano y las principales alternativas precompetitivas. Sus secciones reportan una tendencia importante para los acuerdos regionales Norte-Sur: los elevados costos directos e indirectos que tienen las ad en las economías menos desarrolladas. Para facilitar la exposición, el diseño de las alternativas toma como punto de referencia el Capítulo sobre Subsidios, antidumping y Derechos Compensatorios (sadc) del Tercer Borrador del alca. Su contenido aglutina gran parte de las inquietudes y propuestas latinoamericanas en materia de leyes de remedio comercial.
Marco de referencia
Desde la perspectiva latinoamericana, dos foros interconectados presentan interés para la reforma de las ad, las negociaciones del alca y la ronda de Doha de la omc. Según las disposiciones del art. vi de la OMC, adoptado a partir de 1994 por la práctica totalidad de los países de América latina, la definición del dumping refiere el caso cuando el precio del producto que se va a exportar (en su defecto los costos de producción o el precio "justo" estimado a partir de una canasta de precios internacionales), es mayor a su precio de venta en el mercado de exportación. Si la investigación constata esta diferencia, la empresa exportadora es susceptible de sanciones que incluyen el pago de derechos a las firmas denunciantes. El capítulo sadc del tercer borrador de tratado del alca prevé una definición similar.
Evolución de las medidas antidumping
La historia de las ad se remonta a 1904, cuando Canadá adopta la primera legislación antidumping en el mundo con objeto de contener las importaciones de acero provenientes de Estados Unidos. El argumento es que este producto se vende a un precio inferior al 'real'. El Acta Antidumping aprobada en Estados Unidos en 1916 apela a una definición similar de las ad: se declara ilegal la importación de bienes o la venta de productos importados a precios substancialmente menores al valor de transacción en los principales mercados del país productor. Esta ley representa en los hechos una extensión de tres iniciativas anti monopólicas previas: el Acta Sherman de 1890, que prohíbe "todo contrato, combinación en la forma de trust u otra, o conspiración para restringir el intercambio o comercio entre varios Estados o con naciones extranjeras"; el Acta de 1914, por medio de la cual se crea la Comisión Federal de Comercio con la autorización de proceder contra los "métodos desleales de competencia", y el Acta Clayton de 1914, que generaliza la prohibición de cargar diferentes precios a diferentes consumidores. El Acta es reformada en 1921 como parte del Acta arancelaria de emergencia. Sus estipulaciones difieren de las anteriores en varios aspectos. En primer lugar, ya no conforman una ley criminal que provea castigos, sino que la determinación del dumping es administrada por el Departamento del Tesoro. El segundo rasgo es la ampliación del criterio de dumping para dar cobertura no sólo a la intención de crear daño, sino a los casos de daño efectivo o potencial a una industria. Otra diferencia con las provisiones anteriores se refiere a la aplicación de derechos (pagos a las empresas afectadas), en lugar de proveer con castigos que anteriormente incluían la encarcelación. Finalmente, el Acta de 1921 establece que en ausencia de información confiable, se pueda utilizar el concepto de "valor compuesto", es decir, el costo de producción con el cual se compara el precio de exportación.
La Ronda Kennedy del gatt
La doble función de las ad ilustra, según Finger (1993b: 13-34), aquello que son las leyes de remedio comercial, simple proteccionismo, y lo que no pueden ser, una extensión de políticas anti monopólicas. Sin embargo, en estos años gran parte de los países todavía difiere la protección industrial a la política arancelaria; en 1921, sólo seis países disponían de esta normativa: Australia, Nueva Zelanda, Gran Bretaña y Francia, además de Canadá y Estados Unidos. En parte por esta situación, al momento de crear el gatt en 1947 la negociación del Art. VI tuvo como modelo al Acta estadounidense de 1921 (us-CGO 1994: 23). Sólo se hicieron algunas acotaciones, como limitar el monto de los derechos AD al valor del dumping marginal, excluyendo por ese medio todo pago adicional por considerarlo equivalente a un castigo. Habrá que esperar hasta la Ronda Kennedy (1965- 1967) para que las ad se conviertan en un tema importante de la agenda negociadora, en particular por las críticas que recibe el sistema estadounidense y los reclamos de este país por la falta de transparencia en otros países respecto a la administración de las leyes AD.
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio
Mayores y más profundos desarrollos en las ad estadounidenses estaban por venir. El primero interviene con la aprobación en 1974 del Acta de Comercio, con lo cual las ad se transforman en un instrumento abiertamente proteccionista. Sus provisiones establecen como requisito para el cálculo del dumping el no considerar los precios inferiores a los costos de producción en el país de origen; en otros términos, se pretende sancionar la estrategia de discriminación de precios aun en los mercados de las empresas investigadas y, más importante, elevar el precio de referencia para determinar el dumping. Asimismo, incrementan la complicación de los cuestionarios y reduce los plazos para que las empresas investigadas puedan llenarlos, estimulando con ello (sobre todo a partir de la reforma de 1979) el que la autoridad correspondiente apele a la 'mejor información disponible, a menudo proporcionada por las empresas que solicitan la investigación. En este contexto interviene la Ronda Tokio (1973-1979), escenario de nuevos reproches a las leyes estadounidenses, sobre todo por la frecuencia con la que se inician las investigaciones ad sin tener suficiente evidencia de daño.31 Las negociaciones permiten la implementación de un Código revisada que sustituye al anterior y cuyas normas ya no resultan incompatibles con las leyes estadounidenses (us-cbo 1994: 26-27). Entre la Ronda de Tokio y la Ronda Uruguay, Estados Unidos implementa tres normativas más con el fin de reforzar la protección a sus empresas: el Acta de Acuerdos Comerciales de 1979, el cual transfiere la investigación y determinación de dumping del Departamento del Tesoro al Departamento de Comercio, donde se concentran los defensores de las ad; el Acta de Comercio y Aranceles de 1984, que establece la acumulación de las importaciones de todos los países sujetos a investigación (sugiriendo por ese hecho que existen cárteles espontáneos compuestos de decenas de empresas de distintos países con el fin de dañar a la industria estadounidense), y el Acta de Comercio y Competitividad Ómnibus de 1988, por el cual se extiende la aplicación de las ad a los insumos extranjeros utilizados en la fabricación de productos estadounidenses y se confiere al Representante Comercial la autoridad de solicitar a otros países la utilización de investigaciones ad contra productos cuyo dumping causa perjuicio a las exportaciones estadounidenses.
La Ronda Uruguay
La Ronda Uruguay (1986-1994) nuevamente busca resolver las distorsiones que presenta el uso intensivo de las ad en el comerció internacional, sobre todo en materia de determinación del dumping y la discrecionalidad con la que se inician las investiga clones. A pesar del rechazo de Estados Unidos, la Ronda Uruguay concluye un Acuerdo Relativo a la Implementación del Art. VI, caracterizado esta vez por una detallada descripción di' los procedimientos permitidos. Una importante provisión toca a la utilización de 'la mejor información disponible'. Su cambio se considera apremiante porque en su forma tradicional proporcionaba cobertura al empleo de la información proporcionada por las propias empresas denunciantes (sobre todo en Estados Unidos). Los cambios previstos en el Anexo II del Acuerdo buscan hacer más difícil el que las autoridades establezcan la falta de cooperación de las empresas investigadas, estimular el uso de la información legítima provista por éstas y limitar el uso de la información local (gatt 1995).33 Sin embargo, a pesar de esta reforma el número de casos investigados por el Departamento de Comercio con base en 'la mejor información disponible' aumenta en el periodo posterior a la Ronda Uruguay (Moore 2004). Sea que se trate de una insuficiente implementación del Acuerdo o de lagunas normativas, el Código ad no favorece el desmantelamiento del neoproteccionismo, sino su sofisticación entre los países desarrollados. En el caso de las pequeñas economías (ninguna de América Latina y casi totalidad de los Estados del Caribe), las provisiones de minimis del Acuerdo específicamente las exime de las acciones ad; respecto a los países de menor desarrollo, por el contrario, sólo se recomienda prestar atención a esta característica. En este contexto tiene lugar la Cumbre de las Américas y el inicio de las negociaciones del alca sobre normas comerciales.
Enfoque político-jurídico
El desarrollo de las AD como un principal regulador del comercio internacional reposa en una literatura político-jurídica que tiene por común denominador la igualdad entre discriminación de precios y práctica desleal. La sinonimia está dada, según esta hipótesis, por las condiciones que favorecen la aparición del dumping, en particular cuando la empresa beneficia de una posición monopólica en el mercado nacional; si existen diversas formas de subsidio (incluyendo compras gubernamentales), y de una manera menos precisa, cuando se aplican técnicas proteccionistas que permiten a la empresa ejercer control sobre los precios nacionales. De estas condiciones se derivan cuatro razones por las cuales se recomienda la preservación de las legislaciones ad. La primera señala que la autoridad comercial puede corregir las restricciones anticompetitivas en el mercado nacional, pero carece de competencias para realizar esa labor en otros países. La segunda advierte a su vez que la venta de un producto a precios inferiores a los costos de producción puede agotar los recursos de la empresa si no beneficia de apoyos gubernamentales, pero si beneficia de éstos la estrategia puede tener una duración indefinida. La tercera, por su parte, afirma que es posible conocer en detalle las estrategias anticompetitivas en el marcado nacional, pero es bastante más difícil identificarlas en otros mercados. Finalmente, que los competidores encuentran localmente circunstancias iguales en materia de costos de capital, leyes y regulaciones sobre las inversiones, lo cual no ocurre en el ámbito internacional, donde varían de país a país (Ragosta y Magnus 1996). Por todo ello, las ad son imprescindibles para corregir el comportamiento 'dañino' de algunos exportadores. Previo a la consideración del enfoque económico de las ad, revisemos brevemente estos supuestos y sus implicaciones.
Enfoque económico
La hipótesis económica del dumping se basa en la formalización de los principales datos del fenómeno de discriminación de precios. El modelo tradicional considera una relación de intercambio comercial compuesta de una empresa monopolista (E) y dos mercados segmentados (el consumidor nacional no puede acceder a los bienes exportados), uno nacional (Mn) y el otro de exportación (Me). Se asume que las exportaciones de E son altamente sensibles al precio externo (Pe) y Mn y Me están suficientemente segmentados como para permitir un precio nacional (Pti) más elevado; es decir, el dumping. Siguiendo la lógica de maximización de beneficios, E buscará igualar el ingreso marginal en el Mu al coste marginal en cada mercado. Con este fin producirá el bien en cantidades suficientes para satisfacer la demanda nacional y exportar el resto. Obsérvese que la fabricación de todo producto adicional es igual a. Pe y éste se mantiene constante o puede bajar en razón de la elasticidad en la demanda de Me (se asume que su elasticidad es igual a la suma de todos los Me). El aumento de las ventas en el mercado nacional, por el contrario, tiende a reducir el precio nacional, eliminando el estímulo a la producción adicional. En consecuencia, la diferencia Pn - Pe ocurrirá en función del ingreso marginal en cantidades determinados por éste.
La diferencia Pn > Pe incluye entre sus manifestaciones al denominado dumping permanente o depredador, aunque constituye una parte pequeña de los casos reales. Cuantitativamente son más relevantes los casos de discriminación de precios que favorecen la creación de comercio y, en ese sentido, representa una estrategia legítima de comercio internacional. Varios escenarios del comercio real la apoyan. Si el exportador enfrenta un contexto internacional de sobreoferta, éste reducirá sus precios (hasta donde lo permita el ingreso marginal) sin por ello buscar un efecto dumping, sino mantenerse en el mercado. Igual necesidad plantea el caso de recesión económica o de incremento en la competitividad internacional.
Acciones ad estadounidenses contra productos latinoamericanos
En agosto de 2004, Estados Unidos mantenía abiertas 37 investigaciones antidumping contra las importaciones latinoamericanas: 14 dirigidas a productos brasileños, diez contra productos mexicanos, seis contra argentinos, una contra las ventas de Chile también una en el caso de Venezuela.
Costos directos e indirectos de las AD
Los costos de las AD pueden dividirse en dos categorías: directos (derechos ad) e indirectos (costos administrativos). Respecto a los primeros, cabe advertir que la falta de evidencia circunstanciada sobre los pagos erogados por cada empresa impide un análisis más profundo. En el caso de las ad estadounidenses se puede asumir un margen promedio de dumping, que el periodo 1982-2000 es de 37.9 por ciento en el caso de las empresas con numerosas solicitudes, y 49 por ciento cuando se trata de la primera demanda de investigación (Blonigen 2004: 29). Esta forma de medir el impacto de las ad permite la equivalencia en aranceles desagregados, que en el año 1990 fue de 25 por ciento ad valorem de las importaciones de textiles, metales ferrosos, acero y televisión a color de las empresas afectadas; 30 por cierto en el caso del arroz y 40 por ciento de las importaciones de azúcar (Erzan y Yeats 1992: 59 y s.).
Sin embargo, las ad ocasionan perjuicio a los exportadores incluso cuando la investigación no revela prácticas desleales.
El reverso del proteccionismo
Las investigaciones antidumping también tienen efectos costosos para el país donde se inicia el caso. El estudio más completo sobre su impacto de la economía estadounidense es elaborado por la Comisión de Comercio Internacional (ITC, por sus siglas inglesas). Según sus cálculos, la eliminación de las barreras contingentes activas en 1991, hubiera incrementado el bienestar estadounidense en 6 mil millones de dólares (itc 1995). Otro estudio, realizado en el marco de la Comisión Federal de Comercio por Morkre y Kelley (1994), arriba a la misma conclusión respecto al periodo 1980-1988. Uno más, preparado por la División de Gobierno y Finanzas y presentado al Congreso de Estados Unidos el 26 de junio del 2002, insiste en el perjuicio económico que ocasionan las ad a los consumidores nación.il< así como en el hecho de que su aplicación no parece inhibir el dumping (Elwell 2002). En conjunto, estos estudios definen si las leyes de remedio comercial como "cargas substanciales [para los] consumidores y [los] exportadores [estadounidenses] mas eficientes, al tiempo que protegen a [las] empresas menos competitivas frente a la exportación.
Disparidad intra latinoamericana
Conviene referirnos ahora a la frecuencia con la que empresas latinoamericanas recurren a las ad para comparar sus patrones de comportamiento. Del total de casos iniciados entre 1987, cuando se inician las negociaciones de la Ronda Uruguay, y 2000, último año de la expansión del comercio exterior estadounidense, 103 correspondieron a México, 61 a la Argentina, 40 al Brasil, 11 a Colombia y Perú. Sin embargo, el paso de la protección arancelaria al uso intensivo de las regulaciones contra el comercio desleal no es el hecho de la inmensa mayoría de países del Hemisferio. Cinco países de América Latina todavía no han iniciado ninguna investigación y otros siete las han emprendido en máximo siete ocasiones, casi una acción ad cada dos años y en general solicitada por primera vez, lo cual les confiere a los agentes económicos y gubernamentales una mínima experiencia.
Alternativas en las negociaciones en curso
La preocupación por el menor desarrollo del sector productivo de América Latina está parcialmente reflejada en la propuesta de Art. 15 del sadc en el tercer borrador del Tratado del
alca: Se reconoce que los países desarrollados Parte del Acuerdo del alca deberán tener particularmente en cuenta la especial situación de los países en desarrollo Parte del Acuerdo del alca cuando contemplen la aplicación de medidas antidumping [o compensatorias] en virtud del presente Acuerdo. Antes de la aplicación de derechos antidumping [o compensatorios] se [hará a los exportadores una propuesta de compromiso de precios o se dará oportunidad para que el país exportador elimine los programas de subvención según sea el caso.
Alternativas dentro de la normativa vigente
Aunque el reemplazo de las AD por políticas de competencia constituye una alternativa óptima, existen razones para pensar que en las actuales condiciones su implementación resulta prematura. La primera es el apoyo político del que benefician las AD en Estados Unidos, el socio del cual se esperan las mayores concesiones en la materia. De manera conexa, la existencia de un candado negociador: la Autoridad de Promoción Comercial (tpa, por sus siglas inglesas) fue aprobada en 2001 con un recorte que impide al Ejecutivo negociar las leyes de remedio comercial. Esta limitación fue apoyada no sólo por los congresistas, sino por las mayores organizaciones sindicales estadounidenses, sobre todo la Federación Local Americana Congreso de Organizaciones Industriales (afl-cio) y la Unión de Trabajadores Metalúrgicos de América (uswa), entre otros. No sorprende, en este contexto, que los representantes estadounidenses se hayan declarado en la mesa de negociaciones "vigorosa mente opuestos" a cualquier cambio o enmendadura de las leyes de remedio comercial y hayan hecho de su conservación una de sus metas principales en la elaboración del Tratado. Para el Representante Comercial estadounidense, las medidas antidumping y las políticas de competencia se refieren a problemas mas distintos y, por consiguiente, no son intercambiables (usth 2001).
La segunda tiene que ver con las dificultades de implementar un cambio de la magnitud propuesta por el Art. 19. En las regiones donde ha tenido lugar la substitución de ad por políticas de competencia (en la Unión Europea y en la Unión Aduanera entre Australia y Nueva Zelanda), ha sido necesario un proceso de dilatados tiempos. Si nos atenemos a los calendarios del alca o los tratados bilaterales recientes con Estados Unidos, la eliminación de la normativa tendría que esperar al menos hasta el lustro 2015-2020, cuando la totalidad del comercio esté libre de aranceles. Durante estos periodos de transición, la normativa se constituirá en una fuente de estrés administrativo e incertidumbre exportadora para la mayoría de las economías pequeñas del continente. En ese sentido, es importante tener en cuenta las alternativas pro-competitivas dentro de la actual estructura jurídica de las ad. Entre estas opciones, cabe destacar tres. La primera consiste en incrementar los criterios de existencia de daño. En adición a la sentencia "no se permitirá ni se considerará como objetivo un examen que se fundamente en la utilización de estadísticas sobre grupos agregados", es necesario proponer definiciones concretas sobre los exámenes idóneos. Esto debería acompañarse de mayor rigor en la determinación de la existencia de dumping. La segunda postula elevar los requerimientos para la operación del concepto de "rama de producción nacional". La tercera, por último, introduce el concepto de "Costos implícitos" sobre una cantidad acordada por las Partes en función de un promedio demostrado y que se reste de los derechos que dicte la autoridad comercial.
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